2015年9月，中共中央办公厅发布了《关于加强社会组织党的建设工作的意见（试行）》，系统地提出了新形势下加强社会组织党建工作的顶层设计。2022年10月，中共二十大报告中强调，要加强混合所有制企业、非公有制企业党建工作，理顺行业协会、学会、商会党建工作管理体制。加强新经济组织、新社会组织、新就业群体党的建设。这对于社会组织党建工作指导更加精细，同时也提出了新目标和新要求。2023年3月，中共中央、国务院印发了《党和国家机构改革方案》，组建了中央社会工作部，其核心是加强党对社会领域的引领，重塑党和社会的关系。在实践中，以上海、北京、深圳等为代表的诸多城市也探索并形成了不同的社会组织党建模式，有效地推动了社会组织高质量发展，回应了国家治理体系和治理能力现代化的新要求。从理论层面来看，无论是“国家中心”范式，还是“社会中心”范式，抑或“国家—社会”关系范式，都期望实现对于党领导社会组织形成普适性的解释范式。然而，现实情境也提醒我们，党领导社会组织既不同于“政社合作”，也已超越了“国家—社会”二维分析范式，其领导制度有着复杂的形成机理和内在逻辑，彰显出政党自主性的本质属性。

　　随着党领导制度的不断完善，党领导社会组织议题也逐步受到学界关注。从“社会组织党的建设”到“党领导社会组织”的学术转向，凸显了坚持和完善党的领导制度体系，落实了党领导一切政治原则的重要意义，成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要面向。国内有关党领导社会组织的已有研究分别以执政党、社会组织以及党和社会组织关系为不同视角，主要聚焦于以下几个方面。

　　一是以执政党领导为视角，侧重党领导社会组织的理论依据、发展阶段以及领导特征等内容。坚持党的领导是新时期党领导社会组织重要的理论基础，党通过强大的体制力量和组织力量，依靠宪法和法律，实现对社会的全面整合和领导。针对不同发展阶段，我们既有对新中国成立初期党对基层社会组织以单位制进行重构的探讨，也有对改革开放以来党领导社会组织动因、过程和特征的探索，还有从历时角度对党领导社会组织在不同时期的具体特征和呈现方式的分析。党主要通过理念、机构和行动对社会组织进行政治整合，同时积极利用政治资本和社会资本，形成党社“共振效应”，以组织嵌入与资源下渗为载体进行混合治理。二是以社会组织党建为视角，着重分析社会组织党建的功能定位与推进路径。党对社会组织领导主要通过社会组织党建方式开展，社会组织党建功能定位于政治整合和服务培育，同时能够扩展资源，增强政治合法性。社会组织党建则围绕两种理路展开：一是引入嵌入理论，关注执政党在嵌入社会组织中的资源依赖和能力建设；二是借鉴赋权理论，指出应当形成党建引领下的“共生型国家社会关系”。与此同时，还兼顾社会组织党建的模式差异与发展动力等问题。三是以党和社会组织的互动关系为视角，着重分析党领导社会组织所形成的多元主体关系的建构，并形成了既相互联系又有所区别的两种观点。一种观点是“一体化说”，认为我国是以中国共产党为核心的社会建构方式，在市场经济改革下应当保持政党与社会一体化；另一种观点是“互动说”，主张社会组织与政党有着特定的功能边界，二者要进行良性互动，同时执政党要处理好政党、国家和社会的关系。

　　已有的研究成果为党领导基层社会组织的制度分析奠定了基础，但也存在一定不足，集中体现在以下几点：一是现有大多数研究锚定于“政党—国家”和“国家—社会”二元分析框架中，由此产生的研究往往关注“理顺党政关系”和“转变政府职能”，忽视了“加强和转变党对社会的领导”的重要性，难以有效审视执政党和社会组织之间的关系以及党领导社会组织制度的复杂性；二是虽然有部分研究涉及党领导社会组织的历史演变和运行载体，但是缺乏对这一制度形态的阶段特征和演变过程的梳理，同时很少有学者从制度框架系统性分析党领导基层社会组织的内在逻辑。那么，如何理解不同时期党和社会组织之间的关系？党领导社会组织制度变迁的逻辑究竟是什么？其内在机理究竟为何？为了回答上述问题，我们将在梳理党领导社会组织制度历程的基础上，探究党领导基层社会组织的制度变迁逻辑及价值内涵，进而提出党领导基层社会组织制度的实现路径。

　　党领导社会组织并非静态存在的，而是一个不断演进、动态调整的变迁过程，其中执政党、国家、政府与社会组织等多元主体相互交织、缠绕在一起，构成了政党领导、国家统治、政府管理和社会治理场域中的一项重要政治制度。总体来看，新中国成立以来，党领导社会组织制度相继经历了“总体性支配中的党政社一体化”“转型社会中的党社同构”“服务型社会中的党政吸纳”以及“治理现代化中的党社嵌入式发展”四个阶段。

　　（一）总体性支配中的党政社一体化

　　我国社会组织管理体制呈现出党政社一体化同构的特征，中国共产党通过强大的组织资源对经济、社会和组织进行总体性的控制和动员。

　　国家政权有效地深入城乡基层社会是新中国政权建设的一大显著特点。在城市，国家逐步废除了保甲制度，建立了街居制。1954年，中央政府为了加强城市的居民工作，密切政府和居民的联系，出台了《中华人民共和国城市街道办事处组织条例》，同时通过改造和利用社会团体来维护基层社会的稳定。近代以来，中国社会一直有民间组织存在，它们往往以商会协会、慈善会、宗教团体、律师公会等形式在基层社会中发挥作用，与此同时也有一些非法的社会组织存在。因此，执政党采取分类管理的方式，用社会主义思想意识形态改造社会、摒除封建糟粕、接纳和改造有益于社会主义政权的组织，取缔和打击那些具有破坏性质且与旧政权有紧密联系的组织。1950年，在《中国人民政治协商会议共同纲领》的指引下，政务院出台了《社会团体登记暂行办法》，对新中国成立之前遗留下来的各类社会团体进行了整顿。社会团体的分类改造和管理为巩固党的执政地位以及新中国的国家政权建设奠定了坚实的社会基础。

　　到1965年，全国性社会团体由解放初期的44个增加到近100个，地方性社会团体发展到6000多个。值得注意的是，执政党在对基层社会进行改造过程中所形成的“党政社一体”的领导体制，对于巩固国家基层政权建设和维护新生国家的社会秩序，发挥了重要的作用。人民团体、政府团体和免于登记的社会团体，覆盖了社会诸多领域并按照国家的意志，从成立、改组或复建之日起，就成为中国共产党联系各界群众的桥梁和纽带，也成为相当一段时期执政党通过社会组织进行政治统治和社会管理的重要载体。社会组织的发展状况与总体性的社会形态相适应，国家也由此实现了对社会组织和社会建设领域的有效管理。

　　（二）转型社会中的党社同构

　　中共十一届三中全会以后，党和国家的重心从政治领域转移到经济建设领域。由国家统一集中管理、占有和分配各种资源的体制格局已经打破并逐步松动和瓦解。但是1978年到1989年的十多年间，社会资源仍然掌握在政府手中，大量以社会团体形式存在的社会组织依附于政府部门。由于没有建立相应的管理体制，同时缺乏法律法规进行必要的规范管理，社会组织一度处于管理滞后的状态。尤其是缺乏统一的社会组织登记机构，造成了多头审批、职责不清的状况。为了改变这一局面，从1988年开始，国务院先后出台了《基金会管理办法》和《社会团体登记管理条例》，经过不断的修订和完善，逐渐形成了包括业务主管单位和登记管理机关的社会组织双重管理体制。1990年6月，国务院办公厅转发了《民政部关于清理整顿社会团体请示的通知》，针对社会团体中存在的“自由化思潮”和以营利为目的的经营活动进行了清理和整顿。在完善社会组织管理体制的同时，执政党开始推进社会组织党建工作，强化了党在社会组织中的覆盖。

　　1992年，中共十四大明确了要建立社会主义市场经济体制，经济领域的改革开放也催生出大量存在于政府与市场之间的中介社会组织。民间组织如雨后春笋，数量呈现出爆炸式的增长态势。与此同时，社会组织党建工作也开始有效推进。1996年7月，中共中央政治局常委会专门研究社会组织工作，就民间组织管理的指导思想、管理原则和目标任务等作出了一系列重大决策。1998年，中共中央组织部、民政部联合下发了《关于在社会团体中建设党组织的通知》，正式将社会组织党建列为党组织工作的组成部分，同时强调要发挥社会团体党组织在现代化中的积极作用。1998年6月，在国务院机构改革中，民政部民间组织管理局宣布成立，成为党和国家管理社会组织的专门机构。这一时期，执政党领导和管理社会组织的方式发生了重大改变：一方面，执政党逐渐认识到需要建立起专门的社会组织管理机构，规范社会组织的登记准入和日常管理；另一方面，在推动事业单位党建和国企党建的同时，执政党也愈发注重新经济组织和新社会组织党的建设的重要性。

　　（三）服务型社会中的党政吸纳社会

　　新世纪之初，在科学发展观和构建和谐社会总体目标指引下，党领导社会组织呈现出了新的制度逻辑。2000年，中共中央组织部发布的《关于加强社会团体党的建设工作的意见》明确指出，社会团体党建中存在的一些突出问题，集中表现为社会团体党的建设工作也存在一些亟待解决的问题。2002年，中共十六大报告提出了要深化行政管理体制改革，进一步改变政府职能。2004年，中共十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》提出了“加大在新经济组织、新社会组织中建立党组织的工作力度，探索党组织和党员发挥作用的方法和途径。坚持标准、保证质量，重点在工人、农民、知识分子、军人、干部中发展党员，同时做好在其他社会阶层先进分子中发展党员的工作，不断增强党的阶级基础、扩大党的群众基础。2006年，中共十六届六中全会提出，要推进新社会组织的党建工作，同时扩大党的工作覆盖面。2007年10月，中共十七大报告中，在健全基层党组织领导群众自治机制的基础上，也强调了要发挥社会组织在社会自治功能方面的重要功能。2009年10月，中共十七届四中全会再次强调，加大在中介机构、协会、学会以及各类新社会组织中建立党组织力度。在经济、社会实现快速转型的十多年时间里，社会组织实现了跨越式的发展，尤其表现为社会组织在公共服务供给和社会建设中的作用日益重要。

　　（四）治理现代化背景下党社嵌入式发展

　　中共十八大以来，党和国家高度重视社会组织工作，为社会组织营造良好的制度环境。在国家治理体系和治理能力现代化背景下，党和国家逐渐加强对社会组织的引导和管理，政府也通过向社会组织购买公共服务、发展基层社区社会组织等方式激发社会活力，培育和发展社会组织成为社会治理的重要力量。尤其是执政党也通过党的组织覆盖和工作覆盖，从“有形覆盖”到“有效覆盖”，推动社会组织在党的领导下实现健康、有序、高质量发展。

　　2012年，中共十八大报告提出，要“尽快建立政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”，社会组织发展进入新的历史阶段。2013年，《国务院机构改革和职能转变方案》提出要改革社会组织管理制度，推动社会组织完善内部治理结构。2014年，中共十八届三中全会提出要激发社会组织活力，加快实施社会组织与政府机关职权明晰、依法自治。政府购买背景下的党建引领发包式整合、党建引领基层治理、楼宇党建、两新党建等举措，将党建嵌入社会组织的注册、培育、运作和发展之中。2015年9月，中共中央办公厅发布了《关于加强社会组织党的建设工作的意见（试行）》，系统地提出了在新形势下加强社会组织党建工作的顶层设计，相比于2000年社会组织党的建设文件，在党建范围和党建内容方面都进行了拓展，从制度上保障了社会组织的高质量发展。2016年8月，国务院办公厅出台的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》将“坚持党的领导”作为社会组织发展的基本原则，并进一步要求社会组织及时成立党组织，开展党的工作。2017年，中共十九大将社会组织纳入共建共治共享的社会治理格局，提出要把社会组织等基层组织建设成宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群体、推动改革发展的坚强战斗堡垒。2018年5月，民政部出台了《关于在社会组织章程中增加党的建设和社会主义核心价值观有关内容的通知》。次年5月，中共中央办公厅印发《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》，进一步强调了政党的精英吸纳和政治领导的功能，提出要善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为社会组织负责人，善于使党组织意图成为社会组织参与治理的行动。这些政策制度的出台从源头保障了社会组织沿着正确的方向发展。

　　新中国成立以后，党领导社会组织的制度变迁是历经了不同阶段而实现渐进转换的，并由建国初期的剧烈变革到改革开放以后逐渐趋于平缓，再到新发展阶段的系统整合与创新发展。我们用“调适性引领”来解释党领导社会组织制度的变迁逻辑。变革型领导理论强调，领导者能够通过理想和价值的传递，唤起下属的自觉，进而协助他们满足更高层次的内在需要，使得下属能由“平凡自我”提升为“更佳自我”。同时能够根据管理情境的差异而作出相应调整与革新。

　　而具体到党领导社会组织领域，一方面，无论在任何时期，执政党始终以使命引领社会组织的发展，巩固党的阶级基础和扩大党在基层社会的群众基础，保证社会组织发展不偏离中国特色社会主义道路；另一方面，在不同的发展阶段，执政党根据社会建设任务差异、社会组织发育程度以及风险规避考量，采取了动态调适的策略，保证党领导的合法性与有效性的有机统一。

　　（一）使命引领

　　中国共产党是典型的使命型政党，党的先进性体现在对自身使命的自觉坚守，在领导社会组织过程中发挥了使命传递、价值引领和资源配置三种功能。

　　一是使命传递。对比西方国家和我国的政党制度，西方政党往往代表着部分利益群体，“发挥连接国家与社会的中介作用，起到代表与表达部分团体与利益集团的意志的作用”。而中国共产党是人民的政党，是中华民族和中国人民整体利益的代表。尤其是中共十八大以后，中国共产党逐渐深化了对于执政规律的认识，习近平总书记在中共十九大报告中提出，“中国共产党人的初心和使命，就是为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴”。在深入开展“不忘初心、牢记使命”主题教育的基础上，中共十九届四中全会又进一步提出，要“建立不忘初心、牢记使命”的制度。这种使命驱动的重要特征体现为带有非常明显的自上而下组织与动员色彩，强调把民众组织起来、凝心聚力实现使命。具体到社会领域，由于社会组织也是由民众自发形成的合法社会性组织，其所具备的公益性、非营利性和志愿性能够较好地契合执政党使命传递载体的要求。因此，在党领导社会组织制度中，执政党通过引领社会组织为人民群众提供公共服务，以人民的需求为出发点和归宿，实现了自上而下的使命传递的功能。

　　二是价值引领。为了解决社会组织在发展过程中面临的发展方向不明和内生动力不足等问题，一方面，执政党用价值理念培育社会组织发展所需要的社会资本。执政党以人民为中心，通过将社会主义核心价值观嵌入社会组织发展过程中，引导社会组织进入民生领域，如开展四大类社会组织直接登记，培育城乡社区社会组织发展，进一步激发社会组织参与社会治理、乡村振兴以及共同富裕的内生动力。另一方面，不同时期，在社会组织中进行先进性教育、“不忘初心、牢记使命”主题教育、党史学习教育和学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想主题教育，从而确保社会组织沿着正确的政治方向前进。同时充分挖掘社会组织发展中的党建资源，变政治动员和意识形态统一的行为模式为通过在协调利益的行动和服务中渗透和传递价值观念，使党组织的行动纲领得以有效贯彻执行并发挥辐射性影响，由此塑造出一批社会组织领域的先进典型。如2021年2月，党中央和国务院对全国脱贫攻坚先进集体和个人进行表彰与激励，社会组织领域共有21名个人和19个集体上榜。

　　三是资源配置。资源是影响社会组织治理结构和参与效能的重要因素，执政党可以将党建资源转化为社会资本和其他资源，用以破解社会活力不足的问题。有研究指出，对于社会组织负责人，执政党可以从体制外转为体制内吸纳，提升其政治地位进而扩展NGO及其负责人的社会网络，创造促进社会组织发展更为宽松的制度环境。我们看到，在中共十八大之前，社会组织一直作为替补型的组织存在，在一定程度上起到了弥补政府失灵和市场失灵的作用。而中共十八届三中全会明确提出，转变政府职能，激发社会活力，尤其是通过政府向社会组织购买公共服务，推动服务型政府建设，能够更好地满足城乡居民公共服务需求。社会组织的地位被提升到前所未有的高度，获得了更多的资源汲取渠道。越来越多的社会组织也通过党建的方式，积极提升自身的政治地位，以“党建+”项目作为载体，完善自身治理结构。而在党建引领背景下，一些城乡公共服务项目也通过党建项目的名义或者整合式发包的方式推进，凸显出执政党通过资源配置，在培育和发展社会组织中发挥的重要作用。

　　（二）动态调适

　　执政党领导社会组织制度的主动调适也有其现实考量，社会建设领域的需求、社会组织的发展水平以及风险规避的考量都成为影响政党动态调适行为的重要因素。

　　一是社会建设领域的需求。从1949年新中国成立到中国特色社会主义进入新时代，经历了70多年的历史变迁。在不同历史时期，社会组织呈现出不同的组织特征与发展形态。而党领导社会组织政策的制定与执行也契合了社会发展的需求。新中国成立以后，执政党面临着“国家政权建设”的重要任务，需要继续对半殖民地半封建社会进行改造，巩固新民主主义政权。而在改革开放初期，培养的一批行业协会商会形成对政府组织、新型市场经济组织的重要补充。同时，在基层政权建设中，需要不断完善村居制度，推动社会和谐稳定。进入新时代以后，面对风险社会的严峻挑战和多元协同治理的新要求，更加需要积极培育和发展社会组织，使之成为基层治理乃至国家治理体系的重要主体，在构建共建共治共享的社会治理共同体进程中积极发挥自身功能和独特优势。社会领域不断涌现的新形势、新问题和新矛盾，催生了政党治理的新要求，客观上也成为执政党动态调适的重要动因。

　　二是社会组织的发展水平。一方面，新时代社会组织的规模和数量已经发生了较大变化。有数据显示，截至2022年底，我国共有89.13万个社会组织，与2021年相比减少了1.06万个，社会组织总量首次出现了负增长。另一方面，在国家治理体系和治理能力现代化背景下，社会组织作为社会治理乃至国家治理体系的重要参与主体，在内部治理、运作模式和专业性水平方面实现了专业化转型，在脱贫攻坚、疫情防控、乡村振兴以及基层社会治理中发挥的作用日益突出。如在巩固拓展脱贫攻坚成果和全面推进乡村振兴过程中，全国有274家社会组织自愿报名，与160个国家乡村振兴重点帮扶县形成结对帮扶，有效推动了社会资源向乡村流动。而现实的状况是，无论是在组织使命还是在专业能力方面，社会组织的发展水平与政府职能转移需要、民众的公共服务需求还未能实现良好匹配。这也迫切需要加强社会组织领域党的建设，破解社会组织发展过程中的瓶颈障碍。由此，社会组织的发展规模以及功能发挥也成为新时代党领导社会组织制度创制乃至制度创新中需要考虑的重要因素。

　　三是风险的类型和程度的考量。创新社会治理需要激发社会活力，但是过度激发社会活力容易引发社会动荡，尤其是当社会发育的速度超过了现有政治制度的承载能力时，会加剧这种不稳定。当社会经济发展水平与社会组织发育水平不同步，甚至社会领域出现过度勃兴时，往往会导致因参与过载而出现的社会危机。此外，近年来出现的一些非法社会组织扰乱了社会组织登记管理的秩序，侵蚀相关人民群众财产，危害了社会稳定和经济发展。党和政府已采取了多种方式予以取缔。而在公益慈善领域里，一些诈捐、骗捐案件的出现也增加了公众对于社会组织信任风险问题的担忧。因此，要充分考虑不同时期社会组织发展程度，根据风险的诱因，采取有针对性的政策工具，有效识别和防范社会组织领域出现的各类风险。

　　调适性引领本质上反映出政党中心论的思想。长期以来主张个人权利的社会中心主义和强调国家自主性的国家中心主义两种范式，忽略了政党作为一种跨越了国家与社会的整合性力量的重要作用。调适性引领则表明政党作为一种统合型的力量对社会组织进行治理的方式，相比于“国家中心论”“社会中心论”“国家与社会关系论”，更加突出中国特色社会主义发展道路中社会组织与基层社会治理的理论内涵和实践特质。其内涵既凸显政党自主性存在着一定的调整与适应周期，又通过纵向嵌入与横向整合相结合的方式，以去除、保留与创新为工具实现党对社会组织的领导。

　　（一）凸显政党自主性

　　政党作为重要的政治主体，它与国家、社会组织一样也具有自主性。在政党制度化理论体系中，政党自主性（或者调适性）着重强调一个政党应对外部环境的资源汲取和对于社会组织的驾驭能力。中国共产党作为领导党和执政党代表着中国最广大人民群众的根本利益，这种广泛利益的代表性也决定着中国共产党的生命力和行动力。

　　在党领导社会组织的制度场域中，中国共产党的自主性体现在以下两个方面：一方面，中国共产党作为具有自主意识与崇高理想的政治组织，能够坚持以人民为中心的发展思想，超越其他国家政党特殊利益成为社会党的方式，通过有效方式来统一全党意志、整合全党思想、凝聚全党力量，自主制定社会组织管理政策并有效推动其贯彻落实。在不同的历史时期，执政党的价值理念和治理策略都始终贯穿社会组织管理政策。另一方面，中国共产党能够发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，通过组织渗透、嵌入融合、纵横链接等实现了社会组织发展与基层治理格局的融合与互嵌，通过政党的组织和动员功能推动社会组织参与社会治理、乡村振兴以及共同富裕等国家战略，本质上也彰显了政党自主性的鲜明特征。尤其是2023年中共中央社会工作部的成立标志着由党的职能部门统一引导社会工作各个领域的党建工作，对于在社会治理大格局背景下推动社会组织高质量发展具有重要的意义。

　　（二）周期性调整与完善

　　调适是特征，引领是手段，党领导社会组织以解决不同历史时期的问题为导向，同时也呈现出社会建设需求与制度供给匹配的重要特征。在中国社会发展的宏观治理图景中，党领导社会组织既有长时段的演进脉络，也有短时间的调整周期。从2020年开始，民政部出台了一系列的规范性文件，促进社会组织实现高质量发展。在培育发展社会组织领域中，2020年民政部专门出台了《培育发展社区社会组织专项行动方案（2021—2023年）》。为了营造社会组织健康发展的生态空间，2021年，民政部等22个部委下发了《关于铲除非法社会组织滋生土壤净化社会组织生态空间的通知》，营造了社会组织健康发展的生态空间。不难看出，党领导社会组织的调适不是一蹴而就的，而是存在着一定的调整与适应周期，当社会组织的数量达到一定规模时，需要使其规范发展和有序推进，社会组织的高质量发展成为应有之义。

　　（三）纵向嵌入与横向整合相结合

　　调适性引领往往通过政策制定、执行以及修正等手段，对社会组织的发展进行不断调整，使其能够回应不同时期的治理需要和社会需求。一方面，通过建立标准化的社会组织党的基层组织，实现党组织在物理空间的有效覆盖。如2016年，民政部出台的《关于社会组织成立登记时同步开展党建工作有关问题的通知》规定，新成立的社会组织，具备组建条件的，登记和审批机关应督促推动其同步建立党组织。另一方面，社会组织相比于企事业单位、新经济组织，其人员流动性更强，难以实现“纵向到底、横向到边”的地理空间覆盖。2015年中共中央办公厅印发的《关于加强社会组织党的建设工作的意见（试行）》提出了社会组织党建的双覆盖，即党的组织和党的工作覆盖。除了按照单位建立党组织以外，还提出了按照行业、按照区域建立党的组织，在社会组织相对集中的各类街区、园区、楼宇等区域，可以打破单位界限统一建立党组织。规模小、党员少的社会组织可以本着就近就便的原则，联合建立党组织。执政党通过“区域化党建”“商圈党建”“楼宇党建”等载体整合网络，将社会组织党建纳入党建网络体系中，通过多种形式落实党的组织和党的工作全覆盖,积极吸纳社会组织负责人，通过以活动为载体构建横向的组织协同机制。因此，有效的制度激励和党建组织整合体系能够有效弥合党领导纵向整合机制与基层社会组织志愿机制互动关系的断裂，进而将党领导社会组织的制度优势转化为基层社会治理效能。

　　（四）运用去除、保留与创新等工具

　　在党领导社会组织的政策发展脉络中，社会组织进行党建工作的思路是一以贯之的，而且是逐渐增强的，这也表明社会组织党建在任何一个时期都具有重要的功能与作用。党领导社会组织的“调适性引领”，采取了去除、继承和创新三种工具：在去除工具维度，随着政党、国家与社会关系的不断变化，以政府为代表的国家力量让渡了更多的空间以促进社会组织发育，激发了社会活力，去除了阻碍社会组织高质量发展的瓶颈障碍，如“四大类社会组织的直接登记”“全面推进行业协会商会与行政机关脱钩改革”等制度的实施。在保留工具维度，无论是从新中国成立初期还是进入新时代，执政党都需强化党的组织建设、政治建设和作风建设，其目的在于规避社会组织发展过程中的各类风险，实现社会组织的高质量发展。正如有学者指出的，虽然中国各项制度和政策经历了多次变动，但是政策风格具有“惊人的稳定性”。在创新工具维度，党领导社会组织也与政府创新、基层治理创新并道同行，在不同阶段出现了社会组织党建两个覆盖、全过程党建、区域化党建等特色鲜明的政策工具。比如在协商民主领域，中共二十大报告提出完善协商民主体系，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商，健全各种制度化协商平台，推进协商民主广泛多层制度化发展。这也提升了社会组织协商民主的合法性与规范性，创新了社会主义协商民主的形式。同时，为了解决社会领域存在的深层次的矛盾和问题，党中央进行顶层设计，加强机构设置和职能配置。2023年新组建了中央社会工作部，统筹推进和加强新经济组织、新社会组织、新就业群体党的建设。

　　在政党、政府和社会关系中，执政党如何有效领导社会组织成为基层治理乃至国家治理领域需要解决的深层次问题。然而受到西方“国家—社会”理论范式的影响，以往研究大多将政党和政府乃至国家视为一个整体，忽视了政党的自主性。从党领导社会组织的实践历程不难发现，执政党通过动态调适和使命引领的“双重引擎”实现了党对社会组织的有效领导，同时也推动社会组织在不同时期的规模增长和高质量发展。无论是新中国成立初期的分类规制，还是20世纪以来的党建覆盖，乃至新时期将其纳入国家治理体系，都是建立在与社会组织充分互动的基础之上的，通过去除、保留和创新等多元化的调适工具，回应社会组织发展和推动社会治理的重要议题。近年来，随着风险社会的来临，治理结构愈发复杂，参与主体愈发多元，由此对于社会组织的调适更加呈现出严格规范、提质增效的特征。通过对党领导社会组织制度的分析，我们不难发现执政党进行社会治理的内在逻辑。调适性引领恰恰反映了执政党、国家、政府和社会组织等多重制度逻辑在不同时空场域中的交织与互动。从党领导社会组织制度的演进来看，党领导社会组织本质上是在发挥政党自主性的基础上，在不同周期内，通过使命引领形成的一种中国特色的“政党领导社会”模式。调适性引领超越了传统“国家—社会”关系理论研究的边界，对于构建中国特色政治社会学的自主话语体系具有积极的贡献。

　　然而，不可否认的是，调适性引领也有其局限性，这主要表现为以下两方面。

　　一方面，社会组织的表达性功能与党建的回应性功能不匹配。在强调执政党主动调适的同时，对社会组织的策略性行动及其互动机制关注不足，尤其是目前大多数社会组织很难具备政策议程的设置能力，难以有效表达自身的利益诉求。社会组织虽然数量较多，但是能力偏弱，相比于政府组织、市场组织，社会组织的专业能力和治理能力均有很大差距，这直接制约了社会组织的表达性功能的发挥。因此，当它们在执行党和政府出台的各类方针政策时，相关策略性行动往往难以有效发挥。

　　另一方面，党领导社会组织政策的目标支撑与效果虚化。社会组织党建有着明确的实现目标和工作要求，但是在评估社会组织党建工作绩效时，往往存在模糊和虚化的情况。在实践中，不少以行政力量推动的地方创新行为被冠以党建引领创新之名，使其变得“盆景化”。目前社会组织党建的绩效评价体系较为欠缺，难以科学衡量和评价党领导社会组织的具体成效。

　　在未来一段时期内，调适性引领的持续推进还有赖于作为领导力量的执政党与作为治理主体的社会组织的双向互动，同时还需解决两个重要议题：一是如何进一步激发社会组织活力，增强社会组织的表达性功能，发挥社会组织协商的功能，成为重要的基层治理的主体力量；二是推进党领导社会组织的制度创新，解决社会组织党建乏力、党建工作和业务工作“两张皮”等问题。总而言之，党的领导是确保社会组织高质量发展的重要前提，应当在党和国家事业发展的全局中主动构建社会组织新发展格局。

　　（作者简介：吴磊，上海工程技术大学管理学院教授，MPA教育中心副主任。现任中国社会保障学会慈善分会理事、上海公共管理事务研究会常务理事）

　　（基金项目：国家社会科学基金项目）

　　网络编辑：同心

　　来源：《社会科学辑刊》2024年第2期