中国共产党党军关系有内外两个层次  ：一是军队内部军事指挥系统与政治工作系统的关系，  一是军队与地方党组织的关系。  毛泽东曾说：“我们的原则是党指挥枪，  而决不容许枪指挥党”；与此同时，他也强调“枪杆子里面出政权”，有枪可以造党甚至一切。毛泽东的表述虽意在强调中国共产党“为什么要争兵权”以及“怎样控制兵权”的问题，但也折射出了党军关系的复杂性。

　　一般而言，党指挥枪主要指中共中央及军队党组织对军队的领导，枪造的“党”只可能是地方党组织。但中国共产党建军之初，分布各地的军队在法理上受地方党组织领导，只不过在实践层面，军队常常走在前面，帮助创立根据地和建设地方党组织，难免形成军先党后、军强党弱的局面。围绕军队领导权、中央方向与路线、对革命形势的认知和发展策略、地方资源和人力征发等问题，军队与地方党组织的关系在红军时期就相当复杂。

　　抗战时期，随着民族统一战线的建立和中国共产党生存环境的变化，地方党组织在扩大军队、武力结构调整、根据地建设等方面的重要性日益凸显。但军队始终位居强势地位。双方在勠力同心抗战救亡的同时，工作不免各有侧重。一般而言，军队是否保障地方利益，地方是否保证军队需求，是二者关系之症结。背后实则关涉中国共产党如何发展以及如何分配和使用武力等问题。地方如果有足够武力，就可以自我保护，无需过于依赖正规军队。军队如果有独立人力、物力和财力来源，亦无需过于依赖地方。但在“持久作战”和“人民战争”战略大背景下，军、地必须是一个联动共生的整体。在抗战救亡的同时，武力安排往往会成为影响军地关系之最主要因素。为解决军、地在实际工作中的协调问题，中国共产党试图从制度上加以厘清和规范。但制度本身就极具复杂性，实际情形往往比制度规定更复杂。面对不同环境和发展阶段，中国共产党对武力结构也不断予以调整。军队和地方党组织之间的关系亦势必因这种变化而变化。

　　本文旨在以中国共产党的武力发展为切入点，具体考察抗战时期军队和地方党组织在这一过程中的各自位置以及相互关系，厘清“党指挥枪”原则之下的不同层次及其复杂性，进而探讨中国共产党在应对过程中的一些结构性因素，以及制度设计与实际运作的张力，彰显军地关系的妥善处理对中国革命成功的重要意义。需说明的是，本文所涉“中国共产党军队”，主要指八路军、新四军主力部队和地方武装。所涉“军地关系”，也主要是军队与地方党组织的关系。中国共产党军队和地方党组织之间的关系在不同地域、不同层次，既各有特性，又充满共性。限于材料，本文更偏重于采整体视角，讨论共性，以及共性视域下的复杂性。

　　任何军事行动的目的，一要消灭敌人，二要保存自己。更多时候，不仅要保存，还要在兵力和地盘等方面谋求发展。全面抗战爆发之初，中国共产党在洛川会议上确定的任务即是这样。但考虑到战场形势和与国民党的关系，中国共产党当时对待发展问题还比较谨慎。随着冀、晋失守，原有的地方政权崩溃，散兵游勇蜂拥而起，一时“司令遍天下，主任赛牛毛”；而初期日伪基层政权尚未完全建立，华北广大地区一度呈现出权力真空状态。面对如此机遇，中国共产党大胆分散部队及干部，放手发展军队和创建根据地。稍后，上海、南京、济南、徐州、武汉等城市也相继被日军占领。华东、华中一带人心惶惶，广大农村地区混乱不堪，流氓地痞“趁火打劫”，土匪民团陷入混战，日伪亦乘势而为，大有“十八路反王，七十二路烟尘”之景象。在这种背景下，中国共产党更为重视和强调发展武装问题。当时在延安马列学院学习的李先念被派往鄂豫边区前，刘少奇就叮嘱他，到敌后，第一“是要抓武装”，第二“也是要抓武装”，第三“还是要抓武装”。

　　抗战初期中国共产党扩军主要有三条路径：一是主力部队扩军；二是地方党组织发动民众建立地方武装；三是收编、改造各种杂色武装。一般而言，主力部队多属“客籍”，扩军并非易事，但一经发展起来，正规化就相对容易。地方党组织因与地方社会联系紧密，发动民众相对容易，但建立起来的武装往往地方性浓厚，战斗力较差。杂色武装则非常复杂，包括旧有的地方民团、保安队、帮会、土匪，国民党军队的溃退官兵、反正伪军，各地抗日分子和进步青年自发集合组成的队伍等等。对这部分杂色武装，中国共产党要么予以扶助，通过建立政治工作，使其成为外围；要么直接收编整顿，或调离、撤换其干部，或打乱、编散其建制。

　　地方党组织武装地方，一般是由内而外。而主力部队武装地方，则往往是由外而内。后者又可细分为三种情形：第一种是从主力抽出部分兵力，配置政工人员，留在原地；第二种是派出相当兵力的挺进兵团，深入日军后方；第三种是派出个别干部赤手空拳硬干。但无论由内而外还是由外而内，都需要联系地方，做大量群众工作，一般先进行宣传动员，再建立各种组织，最后派遣干部建立游击队或直接吸收入伍。

　　某些地方在主力未进入前，就已有地方党组织领导的武装，有的甚至已有规模。比如，从1937年冬天起，山东地方党组织便领导地方武装陆续发动了全省范围的抗日武装起义；新四军第三支队进驻铜繁前，中共党员章啸衡就领导建立沙洲游击大队；鄂豫边区黄冈、浠水地方党组织组建的一支游击队，有步枪900支、机枪12挺。但很多地方在抗战初期根本没有地方党组织，更谈不上地方党组织的武装。一二〇师政委关向应在中共六届六中全会上就明确说过：一二○师初到晋西北时，只有个别党员同志，没有地方党组织。八路军第五纵队司令员兼政委黄克诚率部南下时，淮海区还有一些党员骨干，盐阜区则基本没有地下党组织和党员。这些地方的党组织，甚至政权组织、民众组织，基本由军队帮助建立。

　　一二九师初到山西，便四散派遣武装，建立和发展地方党、政、民组织。就像邓小平所总结的那样，华北在开辟阶段，首先是以“强大”的八路军打开局面，接着才自上而下地建立和发展党、政、民组织，建立社会秩序。在华中，新四军政治部主任袁国平曾自豪地说，“帮助建立地方党”是新四军一年多以来的基本成绩。第一师第二旅1941年就建立地方党支部27个，第四师建立9个，第三师建立29个。

　　八路军出动之初，北方局和军委总政曾先后指示：有军无党的地方，军队要负责建立地方党组织；有军有党的地方，地方党组织则要帮助扩大军队。而如果有党无军，或者军队发生转移，地方党组织就应该组织游击队，待主力进入或回来，游击队则尽快编入主力。华中也是如此。中原局先于1939年10月19日指示地方党组织要配合新四军开展工作。新四军紧接着就在29日表态要以军事力量配合地方党组织工作。总之，军队与地方密切配合、团结一致是中央政策所向，也是当时呈现出的主流面相。比如，一二○师第三五九旅在河北扩军取得很大成绩，主要就得益于地方党组织的帮助；一一五师第三四三旅到达湖西后，与地方党组织密切合作，工作进展也较为顺利；在新四军第三支队和皖南地方党组织共同努力下，铜陵地区迅速建立起十几支游击队；而在江北地区，仅仅三个月时间，通过军地配合，新四军第四、第五支队人数就立即翻了一番，从5000余人发展到10000多人。

　　主流之外，潜流、支流亦在所难免。团结合作不代表毫无分歧。在很多地方，军地关系经历过一个相互磨合的过程。正因如此，从1939年4月到1940年4月，短短一年时间，八路军政治部、北方局三次对军地关系进行了规范。第一次是八路军政治部发布的：

　　1．作战时部队每到一地，要由该部队最高的政治机关负责，经常找到当地党的领导，组织（支部以上）的负责人，取得密切联系。

　　2．各部队在作战时如有迫切需要，一般的须采取经过地方党到群众中去动员的原则（特别如粮食、担架、新兵、鞋袜等等）。必要时，军队须派出人员，与地方党协力工作。

　　3．各级政治机关，必须将敌情、战况，特别是胜利消息，以及军队要求地方党作的事，告知地方党负责人（除了我方的军事配备外），以便地方党知道如何进行工作。同时政治机关亦须知道地方党如何布置工作的计划。

　　4．我军由某地转移的时候，必须告知地方党我军即行转移，后面有无敌人来。

　　5．政治机关派出与地方党发生关系人员，必须是党员。

　　6．地方党因动员群众参战而需要临时指挥或训练的时候，政治机关应尽可能派出人员，工作完毕即行收回。

　　7．政治机关除自己严格检查纪律外，应委托地方党帮助检查纪律，并悉心听取地方党关于军队纪律的报告。

　　8．政治机关一方面须积极找党，另一方面仍须注意为地方党保持必要的秘密。

　　不到一个月，八路军政治部与北方局又联合发文，对军地关系重新作了说明。八路军（团营以上）每到一地，若有地方党（县委以上）的组织，则须与其发生联系，并帮助其工作、保证其安全；若无，则应建立与发展之。地方党组织应组织群众帮助解决军队给养、兵源等问题。在党有基础的地方，军队的民运工作应在当地最高党部统一计划下进行；军、地可成立军政委员会，共同商议各项具体工作之开展。主力到达后，地方党所领导武装，应统归主力指挥，但反对不顾地方情形过早编并，且主力应帮助建立地方武装，准备建立军（分）区。军（分）区未建立前，地方党组织直接领导地方武装，军（分）区建立之后，地方党组织则应经过军（分）区政治机关去进行，而县干队则直接归地方党组织领导，只在配合主力作战时，临时受主力指挥。

　　新规定中，对军队的权限作了一些规定。比如，涉及民运工作时，应照顾到地方党组织的统一计划。又如，主力固然可以指挥地方党组织领导的武装，但不能不顾情形过早编并。为了更好地解决地方武装问题，还作出了军（分）区的设想。此外，军、地之间还可添设军政委员会，以便遇到问题时共同商议解决。

　　1940年4、5月，八路军政治部在颁布的政工条例中，进一步明确了军、地互不相属但又互相帮助的平衡关系。若遇争执，则报上级军队党组织和地方党组织解决。不过，早在1937年10月周恩来说“不要使群众只看见八路军看不见党”这句话时，就反映了军队一如既往的强势地位。由于军队掌控着更多的武力，还帮助建立了大批地方党的组织，所以，地方党组织时常觉得“我们今天的自由是由于有部队”。

　　从上述规定中还可以看出，兵源、给养问题是军地关系的关键。而地方武装问题又是关键之关键。此处所说的地方武装既包括杂色武装，又包括地方党组织领导的武装。它们是扩军的主要来源。彭雪枫1938年初到竹沟时仅一个警卫连的兵力，两年过后，便发展到1.7万人，主要即靠编并地方武装而来。其中包括河南省委组织部长吴芝圃领导的豫东人民抗日游击第三支队、豫东特委领导的西华抗日自卫军、鲁雨亭（地方实力人士，曾任职西北军、永城县县长）领导的山城集抗日游击队、萧县支队、宿县大队等。李先念率部从豫南往鄂中的途中，汇合了信阳地区由危拱之、刘子厚、王海山等组织的武装，罗厚福以新四军第四支队七里坪留守处警卫队为基础扩大的武装，许金彪在平汉线上创立的武装，鄂中陶铸、杨学诚、蔡松荣、许子威等领导的武装，以及张体学、刘西尧、杨焕民、郑绍文等领导的武装。这些武装，大多为地方武装。

　　主力军队扩大的同时也意味着地方武装可能被削弱。就当时而言，军队当务之急就是扩兵、弄枪、找钱，不太顾忌在这个过程中是否存在“急性病”和“连根拔”的问题。而且，地方武装被编并后，原有领导人大多被调离，或被置于空位。1940年10月6日，罗瑞卿在北方局党的高干会上就对此提出过批评。他说：“很多地方同志所创立起来的部队，主力部队总是一编了事，甚至有一而再，再而三者。对于这些地方干部，则不尊重他们，不吸收他们参加一定的工作，把他们放在一边，或巧立名目，借口送走。”这样做难免导致一些问题。在一二九师，青纵某次改编600人，全跑光，又一次编约800人，跑了500人。有的部队因对地方武装实行编并政策，结果“主力都不充实，地方武装也被削弱”，“主力退出，地方就失掉”。

　　一般而言，主力多负战略任务，流动性大。如果地方党组织手里没有武装，自身安全便无保障，民众亦得不到保护。地方武装往往因此变消极，隐瞒逃兵，因害怕开拔到外地而不愿参加主力等情况时有发生。个别地方党组织甚至以“开除党籍”相威胁，下令不许为主力部队发展兵员。军队因此批评地方党组织有“地方主义”；地方党组织则批评军队有“主力主义”。

　　从军队自身发展而言，扩军只是其发展壮大的第一步。扩军之后必然整军，因为军队必须有正规化的编制序列。地方武装被编并，实为军队正规化过程中的一个环节。但也正因编并的必然性，再加之军队想要扩大的急切心理，难免在这个过程中产生“急编”“硬编”等现象。编得太急，整训不够，容易发生逃亡和叛变，主力不能巩固，也就谈不上发展。编得太彻底，一旦主力转移，地方安全就会失去保障。当然，主力也可以不转移，驻扎一地，但这显然会限制主力的机动性，且很容易产生“主力陷入地方，地方依赖主力”的怪圈，主力帮助地方的同时也消耗地方，双方都会不堪重负。

　　要解决这些问题，出路只有一条，就是大力发展地方武装，而非不顾一切地编并地方武装。与其一味指责“地方性”，不如充分调动和利用“地方性”。如此方可保护地方、解放主力，同时使地方武装继续充当主力的补给源并最大程度巩固主力。不过，从大力发展主力转向大力发展地方武装，最直接的原因其实是根据地生存环境发生了变化。

　　1940年4月，北方局黎城会议仍在强调发展主力。两个月后，考虑到日军可能会加紧“扫荡”，华北形势将发生恶化，朱德等领导人即指示各部：要对人力、物力、财力作长期打算，华北部队除山东及冀南外，一般应停止扩大。事实也是如此，百团大战后，根据地退缩，越来越多的人开始倾向从武装体制上寻求原因和解救之道。北方局首先转变态度，开始强调发展地方武装。1941年10月，八路军总政治部亦明确指示，“华北各根据地向上发展与扩大的阶段早已经过去了。今天的问题是：长期坚持，保存现有实力，以待时机。军事建设的中心工作，不是如何扩大主力，而是如何加紧军区地方武装和人民武装（特别是民兵）的建立。” 11月7日，中央军委进一步发布了关于根据地军事建设的指示，要求各根据地注意发展地方武装和人民武装。

　　豫皖苏边区遭受挫败后，也越来越注意地方武装问题，但同样是基于生存环境所作的考量。新四军第一师师长粟裕说得很明白：“我们常常感觉到我们的主力部队还很不够，我们的主力的力量是落在客观形势及战争要求的后面，就以苏中区来讲，在敌人来扫荡之前，我们就感觉到兵力不够分配，地方这么辽阔，这里要派兵，那里也要派兵，我们就没有兵派，可是敌人一当［旦］扫荡时候，这些兵又嫌太多了，不晓得摆在那［哪］里？” 1941年12月6日，新四军军部据军委11月7日命令指示一师：华中也应与华北一样执行指示，虽然主力补充愈多愈好，但大发展时期已过。到底是保存与发展地方兵团、让主力暂不补充或少补充，还是牺牲地方兵团使主力得到足够补充？必须采前者。主力同时亦须精干，合编减少单位。1942年春，邓逸凡在华中局第一次扩大会议上进一步强调：“今天我们华中地区，主要的不是主力太少，更不是没有主力，而是没有或很少有地方武装”，所以要将补充主力降到次要位置。

　　生存环境与武装结构的关系，曾任八路军野战政治部副主任的陆定一总结得很清楚：抗战初期，日军注意正面战场，敌后兵力不大，八路军、新四军兵力也不大，要坚持敌后抗战，必须猛烈扩大主力；相持阶段，日军回师敌后，敌后抗战更残酷，地方会遭遇严重的破坏，为保持抗日军事力量，保护民众人力物力财力，对主力军须采精兵主义，同时增大地方武装与人民武装的重要性。随着形势越来越严峻，不仅主力不能发展，所有脱离生产的部队都不能发展，主力和地方武装都必须精简，只能大力建设民兵和自卫队。

　　精简的一项重要举措就是“主力地方化”，“干部降级使用”。这意味着，主力反而要大量拨入地方武装，主力的军政干部也要大量去游击队任职。比如，1942年7月，冀鲁豫地区132名主力军的干部就被抽调至地方武装。在新四军第一师，第三团完全编入太东，第一团两个营编入太县，第二团一个营编入太兴，第七团一个营编入如皋，第八团一个营编入海启，第六团两个营分别编入兴化和东台。这在陈毅等人看来，将主力编入地方，其实是“正确地、辩证地解决了主力地方化和地方主力化的矛盾，使地方军和主力军的作战力都得到提高”，“是加强地方性以最终消灭地方性转化为主力”。

　　从大力发展主力，到大力发展地方武装，再到大力发展民兵与自卫队，这是中国共产党随环境变化对武力结构所作的调整和分配。那么，在这个过程中，地方党组织居于何种位置？可供其独立调遣的武力又包括哪些？这就需要考察地方武装的领导机制。

　　1940年12月1日，朱德在“健全军区工作”的指示中说道：军（分）区是一种地方性的军事组织，主要任务就是直接指挥地方武装、保护地方安全，同时又为主力积蓄补给源。红军时期，中国共产党及其军队没有公开合法地位，面临国民党全方位围剿，辗转于几省交界处，兵源、财源压力巨大，所以苏区时期就比较注重发展地方武装，并设置有军（分）区，以期充当军队与地方的通道和缓冲。但发展到后来，军（分）区更多发挥的是军事服务而非军事斗争的作用。及至抗战之初，军（分）区更是或为空壳，或附属于主力，不过是主力军队的活动区而已。朱德此时对军（分）区性质和任务重新界定，明显有让其脱离主力、建立自己独立体系的用意。这与大力发展地方武装的思路相一致。由于军（分）区是地方性军事组织，所以必须以同级地方党（政）军事部门的身份，接受地方党组织的领导，并掩护其安全，承担其派予的独立军事任务。军（分）区政治部是地方党（政）军事部的工作机关，军（分）区政委同时是地方党（政）军事部的部长。军（分）区军、政领导人均应参加为同级地方党委的委员。关于这一点，黄克诚说得更明确，除军事指挥由军（分）区独立进行外，其内部干部调动、改编或补充主力等均应经过地方党组织同意。所以，地方武装受地方党组织政治领导。

　　在太行军区，在得到朱德12月指示前，该军区及各军分区一般由主力师、旅兼任。军（分）区在军事指挥上，尤其是指挥脱离生产的部队时，要接受主力的领导，只有在组织、行政工作上，以及指挥不脱离生产的部队时，才接受同级党（政）的领导。所谓军（分）区的“独立性”其实只是“半独立”，甚至“不独立”。地方党组织和军（分）区实际比较隔疏，军（分）区常常不太尊重地方党组织。12月指示后，太行军区紧接着作了调整：主力师仍兼军区，但旅不兼军分区、军分区仅为旅管，军分区政委应为地方党委委员。1941年11月，中央军委还进一步规定：旅不仅不兼军分区，军分区政委反而应由地方党组织的书记兼任。关于军分区政委一职，此前可由地方党委委员担任，此处则规定直接由地方党委书记担任，明显有强化地方党组织对军分区领导之用意。但这种强化也是有限的，尤其在战斗环境或准战斗环境下。1942年7月，中共晋冀豫区党委和一二九师政治部就通知各地，在武装工作队的领导上，地方党组织仅负责政策执行与检查，其他如军事，甚至行政、党政等工作，概由军分区直接负责。

　　在华中，有关主力指挥地方武装的规定，延伸到了军分区以下。军区建制属军部，受师的指挥；分区建制属军区，受师及主力旅的指挥；独立团营建制属军区、分区，受主力旅或团的指挥。主力地方化开始后，有地方将军分区与主力旅合并，虽仍保持了主力和分区两个体系，且分区体系一般由地方党组织负责，但分区军政干部很多都由主力旅的干部兼任。1942年夏，汪大铭到淮南参观访问时发现，淮南“地方武装干部完全由主力部队派出，地方党委和政权干部都很缺”。当然，也有一些地方，地方武装干部中95%是地方干部，5%是外来干部，主要领导权还在地方党组织手里。应该说，地方党组织对地方武装的把握，不仅在不同地方，而且在不同层次，都存在差别，并没有十分清楚。苏中就曾经为地方党组织到底在何种程度上领导地方武装发生过争执。1942年5月，苏中正式决定独立团以县长兼团长、县委书记兼政委，军区派副职、参谋长及政治处主任，以至于主力团的团长到地方后才当副团长，政委仅任副政委。由于地方上的干部多是新党员、新干部，主力去的干部多是老党员、老红军，相互不乏成见和矛盾。

　　总体而言，在抗日根据地武装体系中，地方党组织实际所能支配的大多是基层、不脱离生产的武装（游击队、警卫队、民兵、自卫队等）。对于脱离生产的武装，但凡涉及具体的军事指挥，仍由主力军队主要负责。由于主力供给地方武装大量干部、枪械、弹药，并规定其一般性的作战任务，地方党组织对地方武装的掌握远远不够。按规定，主力对地方武装的指挥仅为临时性质，且只限于军事行动（如侦察警戒、发动参战等），并无人员和武器调动、行政指挥之权，但实际往往与之相反。所以，地方武装要真正独立于主力，真正成为地方性的军事组织，“其主要成分尤其是主要干部应当是本地的”，必须“由地方党输送优秀的本地干部到地方军去”。

　　当然，必须承认中国共产党设立“独立”军（分）区系统、将主力与地方武装分开、保证地方安全的努力，但也必须承认这些努力很难一劳永逸地解决军地关系问题。

　　主力编并地方武装的现象仍然比较突出。据冀南军区政治部主任刘志坚讲，百团大战后，主力损失严重，急需补充，就曾过度编并游击队。新四军某团1941年完全采取“大鱼吃小鱼”的强制办法，编并游击队10余个，1300余人。若遇地方不肯，主力甚至将地方武装缴械。地方干部因此恐慌、不满，以至“游击战脱节”。

　　地方表达不满的方式常常有：1.“打埋伏”。即使主力化到地方武装后，也不愿予以补充，而是留给自己；2.“收容逃兵”。因逃兵一般都懂得稍息、立正，便“奇货可居”，被地方收容；3.“主动争兵”。如在淮泗地区，地方武装和新四军第四师第三十一团、第二师第十团互相排挤。地方武装到处说：“还是加入地方武装好，主力要开走，要打仗，不要参加主力”。主力因此时常认为：“过去没有地方工作时，我们扩大部队好扩大些，现在有了地方党地方政府和群众组织，反而妨害了扩大”。精兵简政开始后，主力和地方武装在这一口号上都做起了文章，一方认为“精兵”是编并地方武装，一方却认为“精兵”是裁减主力。

　　军、地双方当然都因此而受到批评。但从留存材料看，对地方的批评远远重于军队。主力地方化期间，新四军三师大半个主力团并入盐阜，两个半主力团并入淮海。而每当抽调地方武装补充主力时，地方就拿“一编就要垮”的理由来搪塞和拖延。黄克诚对此就极为不满，批评地方“封建性、保守性、落后性”。针对地方认为“主力放在自己地区，只有义务，而无权利，太吃亏”的心理，黄克诚即以“神虎”比附主力，要求地方必须爱护和供给。他还表示，宁肯拆散一支次要的军队，也不能削弱主力。一一五师就是这样，“不知道吃了多少军多少师多少旅团”。只有这样，才符合毛泽东所说的“创造主力、发展主力、保存主力、不削弱主力”的原则。陈毅则认为，如果根据地资源动员达到饱和点，则不宜强调扩充主力；但是，“当民力已十分枯竭而军力特别主力更形枯竭的时候”，“必须咬紧牙关，说服一切人民，指出保持主力的必要”。在他看来，地方党组织一般比较年轻，军队党组织则比较成熟，许多事情的重心“不能不多半放在军队党身上”，地方党组织要承认这一事实，虚心学习。需注意的是，这些批评基本来自军队，地方的声音很少。

　　不过，军、地对地方武装有时也存在“两不管”的情况。地方党组织认为发展武装不是他们的责任，不愿把最好的干部调到地方武装中去。而主力认为掩护根据地人力、物力、财力的战斗是地方的事，也不愿派遣好的干部。拿陈毅的话讲，“主力不管，地方管不来”，地方武装“形同孤哀子一样”。主力之所以不管，因其与地方武装在建制上已有分野，即使师旅兼任军（分）区，日常工作中通常只有主力而无地方武装。地方党组织之所以如此，大概与其多对武装斗争既缺乏认识又缺乏能力有关。甚至有地方组织了地方武装，也以“不谙武事”为由，任其“自生自灭”。更重要的是，按规定地方党组织并不直接对地方武装进行军事指挥。邓小平在太行军区第二次武装干部扩大会议上就批评说：地方党组织一开始其实比较重视武装问题，而当所有武装统一于军（分）区指挥、地方党组织仅做政治领导后，便对武装采取不管的态度。即使兼任军（分）区领导时，也视其为主力的附属机关或动员部门。有时则完全出于恐惧心理，担心地方武装目标太大，在环境恶劣时容易暴露。地方党组织本来就不直接进行军事指挥，再一不管，游击队便常常置地方党组织的指示和领导于不顾，比较重要的问题也不向地方党组织报告、请示。就像邓小平曾经说过的那样，“似乎一拿到武装，人的性格都起了变化似的”。

　　中国共产党在抗战最艰苦的时期，通过调整军（分）区制、优化武装结构，一定程度缓解了军、地在这一问题上的紧张关系，但并未能彻底解决，军地问题依然存在。而且，往往是军队表现得比较强势。在精兵简政过程中，主力军队大量与军（分）区合并，地方党组织力量更加式微，甚至到了“被军事指挥所代替”的地步。

　　1942年9月1日，中共中央政治局通过的《中共中央关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》（后文简称“九一决定”）规定：

　　党是无产阶级的先锋队和无产阶级组织的最高形式，他应该领导一切其他组织，如军队、政府与民众团体。根据地领导的统一与一元化，应当表现在每个根据地有一个统一的领导一切的党的委员会（中央局、分局、区党委、地委），因此，确定中央代表机关（中央局、分局）及各级党委（区党委、地委）为各地区的最高领导机关，统一各地区的党政军民工作的领导。

　　简而言之，党统一领导属地的一切组织及工作。该决定颁布前，中共中央政治局会议最早议决的草案名称是“抗日根据地党政军民关系”，任弼时认为不够凸显“党委的政治领导”，建议改名为“党对军政民领导关系的决定”，8月29日政治局会议则采兼收办法，将之最终定名为“中共中央关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定”。名称的变化表明了，“一元化”的实质就是“党的一元领导”“一元化到党”。内中包含两个维度：一个是横向上党的领导和同级其他组织间的关系问题，另一个是纵向上党的领导和下级所有组织间的关系问题。

　　战争环境下，号令要集中，资源汲取亦需最大化，“一元化”领导势所必然。从对“国焘路线”的清算到对“项袁错误”的批评，中共中央一直都在要求各地必须绝对服从中央。否则，就会发生“独立主义”“分散主义”等等“违反党性”的倾向，“使党与革命受到极大损害”。随着根据地困难局面的来临，军队地区性的分散游击进一步扩大，为整合力量应对可能的危局，除组织上加强中央或上级集中统一领导，各系统间、各组织间亦须相互配合、统一步伐，克服和消除“本位主义”“宗派主义”。纵向的“一元化”在被强调的同时，横向的“一元化”建设亦需得到足够重视。

　　值得一述的是，对“宗派主义”“本位主义”等的批判，也是当时整风运动的题中之义。1941年9月，毛泽东在中央政治局扩大会议上明确提出反对“主观主义”和“宗派主义”，拉开了高级干部整风的帷幕。次年2月，毛泽东进一步指明，主观主义、宗派主义、党八股分别是学风、党风、文风不正的表现，军队干部和地方干部必须团结一致，反对“宗派主义的倾向”。与此同时，毛泽东还提议，中央及各地应对包括反主观主义、宗派主义、党八股的演说以及党政军民关系的指示在内的11个重要问题有计划地进行传达与讨论。紧接着，整风运动在全党展开。“九一决定”的名称和具体内容，正是在整风运动的过程中，经过数次讨论的结果。换言之，经过一年的整风运动，实现党的“一元化”领导的条件才完全成熟。而要实现真正的“一元化”领导，还必须“在党、政、军、民各系统党员干部中进行思想教育，整顿三风，肃清主观主义，宗派主义的遗毒”。到了抗战后期，尽管各地整风的步伐有先后之别，但总体上呈现出不断升级的趋势。

　　根据“九一决定”，军队“必须执行各级党委的决议决定”。虽然根据地各级党委早就存在，但党委的性质和成分在“九一决定”中均发生了变化。各地党委不再仅仅是领导地方工作的党委，而是该地区党政军民统一的领导机关。地方党组织的权威得以突显。党委及其常委都应包括党、政、军三方面的负责干部，而不应全部或绝大多数都是单纯的党务工作者。所以，这时的党委与党政军的联合委员会有些许相似。

　　为调节建党、建军过程中的各种横向关系，中国共产党很早就设置有联合委员会。前文曾提及的军政党委员会即系此种性质。需注意的是，军政党委员会与此处包含了党政军三方干部的党委仍有区别。前者是一个联合组织，军队和地方是平行关系；后者仍然是一级地方党组织，军队党虽有其直接的领导和组织隶属，但必须充作同级党委的一个部门，二者某种程度构成上下级关系。除了直接军事措施，军队都必须执行同级及上级党委的决议、决定以及政府的法令。由于战时“分散坚持，不易集合”，军政党委员会很多时候是“空架子”，不能实际领导工作，加之军政党委员会与党委组织上有重复、职权不清晰，所以，“九一决定”中，军政党委员会便被正式取消。

　　事实上，“九一决定”之前，中国共产党就已经有过废弃军政党委员会、建立“一元化”党委的念头。比如，1941年4月30日，中央军委批准成立了新四军第五师内部的军政委员会。5月31日，五师据2月7日《军政委员会条例》致电中央并华中局，询问是否组织军、地合组的军政党委员会。6月10日，中央军委复电称：五师与地方关系，由李先念及其他军队负责同志参加豫鄂边区党委，区党委统一领导党政军工作。中央明显没有同意组建军政党委员会，而是指示李先念等加入边区党委。但不知何故，次年5月7日，在华中局批准下，五师所在地成立了豫鄂边区军政党委员会，而不是豫鄂边区党委。直到1943年2月13日，中央才正式确定五师所在地党政军统一领导机关为鄂豫边区党委。围绕鄂豫边区到底应建立何种名称的党组织的曲折，反映了中央、地方在该问题上的认知差异，以及认知与实践的差异。

　　这种差异在别的地区也有不同形式的存在。比如，1942年6月，冀南军分区为打破军地隔膜，决定实行“一元化”，并电请北方局和太行军区，希望允许冀南成立统一的党委会，并以军分区政委宋任穷为书记，掌握全盘工作；李菁玉为副政委和副书记，仍留地方工作；县委书记则兼县大队政委。太行接电后，迅速回复道：“以军分区政委、主任、司令员等中之适当党员一人参加地委常委，借此把握党政军全面工作，强化一元化的领导，如地委书记能力经验较强者，则该书记并兼军分区政委，另设副政委在司令部工作，但不兼副书记，如地委书记较弱者，则务要政委，但不宜兼书记。”冀南的建议明显偏重于军队，太行的回电则照顾到了不同情况，更接近后来“九一决定”的要求。

　　“九一决定”相关内容如下：

　　各级党委书记，应选择能掌握党政军民各方面工作的同志担任之。因此，党委书记不仅须懂得党务，还必须懂得战争和政权工作。

　　为统一地方党与军队党的领导，分局、区党委、地委书记，兼任军区、分区（师或旅）政委，另设副书记，管理党务工作。如军区、分区政委被选为分局、区党委、地委书记，则可设副政委，专管军队工作。

　　可以看出，不管是党的书记兼军队政委，还是军队政委兼党的书记，书记人选的工作能力一定要比较强。同年12月，中央在另一份指示中说得更清楚：书记作为领导中心，必须由“比较优秀一点的同志”担任。

　　有意思的是，冀中1944年的规定恰恰与“九一决定”相反：地委书记兼军队政委，军队设副政委、而不是地方设副书记；军队政委兼地委书记，地方设副书记、而不是军队设副政委。这其实是默许地委书记可以不随军活动，军队党政事务可由副职全权负责。反之亦然。而在县级及以下，县区委书记兼县区游击队政委，游击队设副政委，而县区游击队政委及队长够条件者，只能分别吸收参加县区委常委或执委，而不能兼县区委书记。

　　兼职跟合组的委员会一样，大量存在于党的各级组织，很多时候也是为了平衡各种关系。而且，这两种方式并非孤立无联。早在中共六届六中全会上，为实现军队与地方的统一领导，张闻天就提过应以省委书记或省委军委书记兼部队政委，或部队政委兼书记。在“九一决定”中，军队政委可以兼地方书记，地方书记也可以兼军队政委，但到底怎么兼很大程度取决于各自的工作能力。在一二九师活动区，“极大部分做到了党的书记兼同级军队政委”。在新四军第五师，李先念同时担任五师师长、政委和区党委书记，明显属于以军职兼党职。中央之所以如此任命，主要在于李先念在军事上较强，更容易保障根据地经受住残酷的战争考验。1943年日军“扫荡”盐阜时，也是由三师副师长、八旅旅长及政委张爱萍兼任地委书记。所以，“一元化”后，地方党组织未必在职位上占据优势。淮北1945年递交给华中局的新区党委名单中，除刘瑞龙一人为地方干部外，其余12人均为军队干部或兼任军职的干部。

　　战争期间，军事第一，一般在主力活动区域，多由军队党的干部担任一元化领导。而且，越往上越如此。在晋察冀根据地，早在彭真返回延安后，聂荣臻便全盘负责党政军各项工作。在太行根据地，杨尚昆离开后，彭德怀、邓小平也先后出任北方局书记。聂、彭（德怀）、邓都是率兵之人，同时兼任党的书记，因而晋察冀、太行各项工作的展开，都较为顺利。至于大战略区两职分开者，往往易生纠葛，山东就是典型。而在县区及以下，地方事务工作较多，地方党的负责人担任一元化领导的情况则更为普遍。

　　按陈毅的说法，师长、旅长或政委兼地方党委书记，可推动他们注意地方事务，研究衣食饷款来源，纠正只管打仗、不顾地方的现象；县委书记或县长兼部队政委，则可推动他们注意打仗，关心部队情况，弥补军地隔阂。客观上确实产生了这些效果。但也存在一种相反的情况。军队干部兼党委书记，中心移到军队，地方日常党政工作反而减弱；地方干部兼军队政委，中心移到地方，军队日常工作又跟着减弱。

　　个别地方干部成为领导中心后，不吸收军事、政权干部，或仅形式上吸收，并没有形成真正的一元化领导。也有一些地方干部，因长期从事地方工作，不太懂军事，并不积极参加军队工作。景晓村就说过：“过去几年来，因单纯负责地方工作，所以对军队中的事情很少过问，而且也没法过问。加之自己对战争的观念不强，所以与军队工作就愈发隔离了。由于隔离，所以对军队中的事情也愈不了解”。当然也存在另一种情况：党委书记不从原则上领导，反而干涉、包办部队日常行政工作，甚至越过军事首长，直接下发命令，征调部队，形成个人集权。甚至主张军队政治部“即党委的一部”，“取消政治部”，以至影响军队政治部干部工作情绪。

　　各军、政、民组织对党委态度也存在两种偏向：一种是表面尊重“一元化”领导中心，实则不然。或者以为“一元化”了，事事要请示，妨碍工作，“索性不管你一元化二元化，我还是老样子老一套”。又或者以“本领好坏”来选择服从与不服从，尤其是缺乏军事常识和斗争经验的领导中心，常被军队干部轻视、瞧不起。另一种则是依赖“一元化”领导中心，认为什么事都有领导中心负责，跟自己没关系。一些人在“一元化”后，行政上大小事都要请示领导中心才敢决定，还有一些人则有意把什么事情往领导身上推。

　　总体而言，军队对地方党组织最大的意见在于，地方党组织弱于军事却又因“一元化”领导插手军事。而地方党组织最不满意军队的地方则是其强势作风。

　　抗战初期，出于抗战救亡和生存发展的需要，军、地协同合作，积极扩军和建立根据地，为中国共产党敌后游击战奠定了坚实的基础。但在这一过程中，对于地方武装力量，军队常常大加编并，使得地方安全等方面受到影响，军、地难免扞格。随着日军“扫荡”敌后、根据地困难局面到来，中国共产党清醒地认识到，一味扩大主力、不要地方势必会引发危机。毛泽东甚至以1934年江西苏区的失败为例，明确指示：“华中华北都不能维持过大军队”，“如使根据地民力财力迅速枯竭，弄到民困军愁，便有坐以待毙危险”。为此，中国共产党通过建立军（分）区制度，对武力结构进行了调整，主力大批转入地方武装，地方党组织则可通过军（分）区对地方武装进行政治领导。这在一定程度缓解了军地紧张关系。只是军队毕竟强势，地方党组织实际所能直接领导的，大多是基层、不脱离生产的武装。对于脱离生产的正规武装，但凡涉及军事作战层面，仍由主力军队主要负责。到抗战后期，通过建立党的“一元化”领导，军地关系得到再次调节和进一步改善，但在一些地区仍存在某些复杂面相。党的“一元化”领导毕竟是战时作出的决定，“‘一切服从战争’是统一领导的最高原则”。一般在主力活动区域，“一元化”领导中心多由军队党的干部担任；县区及以下，地方党组织负责人担任“一元化”领导中心的情况才普遍一些。由此可见军地间权势地位的差异。

　　对军队而言，一开始只想“扩兵，弄枪，弄钱”，“没有建立根据地的观念”，后来有了“在当地生根”的意识，但又“光想正规军”，“不注意照顾地方武装”，“军事主义（军事优先）”倾向强烈。对地方党组织而言，既要考虑地方的安全，又要考虑地方对军需供给的承受度，“地方性”倾向明显。二者有一个相互磨合的过程。

　　毛泽东说过，“军队干部与地方干部，在抗战时期发生乱子和摩擦的很多，是一个普遍的现象”。但不管是军队，还是地方党组织，他们都认为军地矛盾主要表现在“工作的配合”“地方武装的发展整理”等实际问题上，“其间并无根本的政治路线的对立”。与此同时，在军地关系问题的处理上，除了制度性应对，还采取了教育学习等整风运动的方式。实际上，不止军地之间，军队内部、地方党组织之间也都存在着各种细碎的矛盾。这些矛盾基本都是事务性的。通过干部调动和兼职、合组委员会等调节机制，军队干部和地方干部之间相互流通和融合，多能将军地紧张关系控制在合理范围。

　　相对而言，国民党战时军地矛盾更为突出，甚至发展到战区内军、地的公开对峙。这既是国民党战时“军人治政”的结果，也是国民党军队派系矛盾的集中表现。军地关系问题最终演化为派系问题。抗日根据地军地矛盾，一般没有发生在大战略区层级，更没有演化为派系斗争。此外，相对于国民党军队单一的正规军体制，中国共产党军队是一个多层级体制：主力军、地方武装、人民武装（民兵、自卫队），不同层级之间相互支撑、相互调节。一般情况下，兵力可自下而上源源不断地吸纳，军队素养亦可逐级训练而不断提升；在特殊情势下，主力军亦可“精简”为地方武装。不同层级之间以及军地之间虽难免产生矛盾，但其独特的组织结构更有利于战时军队的发展和根据地的建设。

　　在抗日根据地，难免存在军队主导的现象，也难免存在某些“山头”意识，但都未激起大的事端。最根本之处在于，中国共产党将军地关系问题转换成了党军关系问题。在“以党治军”的范畴中，主力部队由军队党组织直接控制，地方武装接受地方党组织政治领导，军队党组织、地方党组织最终都受中共中央领导。诚如刘炎所言，“无论地方党也好，军队党也好，都是在一个党的统一领导之下，不是两个党，我们执行的任务是一个，也不是两个”。军队忠于党而非个人，在如臂使指的党组织结构中，军地纠葛自有其限度。这自是国民党难以望其项背之处。相较而言，中国共产党顺应以党治军新潮流，对军队骄悍这一时代病的“诊治”无疑更见成效。