中国式现代化的基本特征之一是协调发展。协调发展不仅是物质文明和精神文明的协调发展，更是全方位、多领域的协调发展。协调城乡关系是实现中国式现代化的重要方面，推进城乡协调、促进城乡融合发展，是国家现代化的重要标志，是解决我国发展不平衡、不充分问题的关键举措，也是建成社会主义现代化强国、最终走向共同富裕的必由之路。党的十九大报告首次提出推进城乡融合发展，党的二十大报告明确强调坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动，这为进一步协调城乡关系、促进城乡协调发展指明了方向和提供了行动指南。

　　城乡融合发展的核心在于“活”，即促进城乡要素双向自由流动和实现优化配置，这要求破除城乡二元结构藩篱。要消除城乡二元结构就首先需要实现城市和乡村作为独立的单元具有均等的发展机会和平等的发展权利，城乡实现不同类但等值的状态，而后通过体制机制构建、要素资源活化等途径达到城乡融合发展这样一种城乡关系的高级形态。因而，城乡协调的价值旨归是城市和乡村以均等的机会、平等的权利、公正的方式实现共同的、繁荣的发展，即部分研究者所讨论的城乡共同繁荣共同体。城乡协调发展在空间格局上追求城乡互促互进、共生共存，而非城市繁荣乡村凋敝、城市挤压乡村；在治理体系上追求城乡平等互惠、价值共创，而非城市管理乡村、乡村沦为城市附庸。在此基础上，城乡融合发展才能顺利推进，融合发展的成果成效才具有可持续性。因此，城乡协调发展是城乡融合的前提和必要条件，必须要以城乡协调发展来促进城乡融合。

　　然而，当前我国城乡协调发展的重点难点依然在乡村。乡村发展相对城市处于劣势地位，农业农村现代化成为现代化建设的短板弱项，既有历史的原因，也有现实的挑战。解决农业农村发展不充分的问题、补齐现代化建设的短板，不仅需要外部多元力量的牵引，更需要自身内源动力的激活。进入21世纪以来，政府政策高度重视农业农村发展，党的十六大提出城乡统筹，党的十八大提出城乡一体化发展，都涉及促进城乡协调发展，但即使在后全面小康时代，城乡仍不对等、城乡差距仍未有效缩小，城乡协调发展仍面临诸多挑战，实现城乡协调发展仍任重道远。不解决城乡协调发展的问题，城乡融合发展就会受到各种制约，可谓协调性不在、融合性难存。因此，必须充分认识我国城乡协调发展的理论指向、历史演变以及实践问题，以促进城乡协调的视角来推动城乡融合发展，从而更进一步地推动中国式现代化的实现。

　　马克思主义城乡关系理论是理解和处理我国城乡发展问题的基本理论依据。马克思观察了欧洲工业化勃兴之时的城乡对立过程，指出了资本主义制度产生和发展的必然产物以及社会发展的必经阶段就是城乡二元结构，工业挤压农业，城市剥夺农村，城市与农村相对立。要消除城乡对立，马克思认为最先进的国家应该“把农业和工业结合起来”，其最终目标是通过城乡融合、工农互促，实现人的全面发展和经济社会发展成果全民共享。因此，要促进城乡协调发展、推动建立城乡共同繁荣共同体，既需要以工促农、以城带乡的外部力量牵引，也需要加快农业强国建设、推动乡村全面振兴以激活农业农村可持续高质量发展的内源动力，而激活乡村内生发展动力、推动乡村振兴是促进城乡协调、助力实现中国式现代化的基础。故本部分着重讨论“四化同步”、乡村振兴理论指向下的城乡协调发展。

　　（一）外部力量牵引：“四化同步”与城乡协调

　　不同于西方国家200多年时间跨度的“串联式”现代化进程，我国的现代化进程是一个“并联式”发展过程，工业化、城镇化、信息化和农业现代化是叠加发展的。“并联式”现代化具有发展任务的高度叠加性和同步性特征，我国要在不到100年的时间里推动工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化同步”，就需要整个现代化发展过程具有多重协调性，既要兼顾物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展，也要兼顾区域协调和城乡协调。

　　城乡协调是新发展阶段“四化同步”的重点和难点问题。习近平总书记多次指出，推进“四化同步”，薄弱环节是农业现代化，没有农业现代化，国家现代化是不完整、不全面、不牢固的。在历史进程中，我国农业、农村、农民为工业化、城镇化作出了巨大贡献，也为之付出了很大的代价，因而相比工业化、信息化、城镇化，我国农业现代化是“四化同步”的短板。补齐农业现代化短板需要借助外部力量激活农业农村内生发展动力，这就需要正确协调城乡发展关系，核心是确保农业农村发展的资源投入和强化人才保障。加强乡村各类基础设施建设、培育乡村产业、培养乡村实用型专业人才等多个方面，都需要其他领域现代化要素的支持。

　　第一，新型工业化是改造传统农业的根本支撑，为农业发展提供了机械装备和生物技术，使农业生产从传统的劳动密集型生产方式走向规模化生产和市场化经营，有利于促进农业生产、加工、销售等环节的深入整合，提升农业产业化水平。第二，信息化、数字化为农业现代化发展提供新技术和新平台，有助于改进农业生产经营的管理模式以及降低农业生产经营风险，推动实现乡村经济与我国超大需求市场的衔接，使现代农业进一步升级。第三，新型城镇化一方面带动农村剩余劳动力向城镇转移，不断减少小规模农户数量，为农业生产的机械化、智能化创造条件，同时也有助于促进农村土地的适度规模化经营，进而促进农业生产活动的多元化，提高了农业生产经营的专业化水平，切实提高农业生产率；另一方面，繁华的城镇也为农村进城务工人员提供丰富的就业岗位和更为优质的生活居住条件，支撑了很大一部分农业转移人口市民化。因此，在新的历史时期，信息化、新型工业化与新型城镇化发展总体上会对农业农村现代化产生全面赋能作用，更加有利于促进工业反哺农业、城市支持乡村，加快构建起以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，这也是“四化同步”的重要内涵。

　　城乡经济融合是城乡协调发展的基础。随着我国城镇化的发展，城乡协调发展在不同发展阶段的重点领域和内涵也是不同的，也越来越体现为多维度的协调发展。城乡协调涉及要素、产业、制度、治理和空间等多个维度的协调以及融合，最终目标是形成全面、互促、共进的城乡繁荣共同体。在“四化同步”的背景下，新型城镇化和乡村振兴战略将是促进城乡协调的“两翼”，两大战略联动将成为推进城乡协调发展的关键路径。通过产业兴旺与高效城镇化、生态宜居与绿色城镇化、乡风文明与人文城镇化、治理有效与善治城镇化、生活富裕与包容城镇化的有效联动，推动构建共生共荣的城乡有机统一整体，带动农业全面升级、农村全面发展、农民全面进步，助力城乡协调发展。

　　（二）内源动力激活：乡村振兴战略、农业强国建设与城乡协调

　　1.乡村振兴战略及其科学内涵

　　我国发展最大的不平衡是城乡发展不平衡，最大的不充分是农村发展不充分。工业化、城镇化具有规模经济、集聚效应、范围经济特征，长期以来都是经济增长和社会发展的引擎，同时也伴随着人口、土地、资本、技术等资源和要素持续向城市集聚，造成了乡村人口、资金持续外流，农村“空心化”和人口老龄化加剧，导致农村经济和社会发展缺乏活力，从而导致农村发展凋敝，威胁粮食安全。从中国式现代化建设来看，中国有14亿多人口，中国式现代化的实现必然要求不断提升统筹发展与安全的能力，特别是粮食安全得到保障。这也意味着，中国式现代化的实现必然是以农业现代化为前提和基础的。因此，在我国当前仍旧处于新型城镇化建设阶段的条件下，推进乡村全面振兴、夯实乡村发展基础对于我国现代化发展具有战略意义。

　　推进乡村振兴是促进城乡协调发展的重要基础，这首先需要把握好城乡协调发展规律。从发达国家和地区的发展经验来看，城镇化水平超过50%后，人口地域分布格局的变动将带来居民生活消费方式的明显变化，并对农业农村所提供的产品和服务产生巨大需求，从而为促进城乡经济循环、带动乡村发展提供契机。在此背景下，党的十九大报告首次提出实施“乡村振兴战略”。随后，在已然取得脱贫攻坚的全面胜利与全面建成小康社会奠定的社会经济条件的基础上，政府强调实现农业农村现代化是全面建设社会主义现代化国家的重大任务，是解决发展不平衡不充分问题的必然要求，进而提出实施全面的乡村振兴战略，从乡村的经济、生态、文化、组织和人才振兴5条进路实现乡村全面振兴，以推动在2035年左右基本实现农业农村现代化，并服务于2050年建成社会主义现代化强国目标。

　　乡村振兴战略是一项长远性、全局性的大战略，推动实现乡村振兴和农业农村现代化是一项复杂的、多维的、长期的系统性工程。乡村振兴的实现，既包括构建现代农业的产业体系、生产体系和经营体系，健全农业支持保护体系，发展适度规模经营、培育新型经营主体以及健全农业社会化服务体系，总体可以概括为“农业现代化”；也涵盖完善乡村基础设施建设，促进乡村三产融合，为农民创业就业开拓更大空间，提升乡村治理效能，推动乡村环境治理和生态保护，提升乡村公共服务和社会保障水平，总体可以概括为“农村现代化”。农业现代化与农村现代化并不割裂，二者相互关系、相互促进。推动乡村振兴的实质是通过乡村经济振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴和人才振兴，实现城乡“人—地—产业”的协调发展，其基本模式为以人为核心、以地为基础资源、以产业链接人口要素，从而塑造乡村地区经济社会新形态和空间新格局，实现城乡协调发展。

　　2.实施乡村振兴战略的三个关键问题

　　第一，乡村振兴战略是长期战略，必须考虑可持续性。2023年年底，我国农村常住人口为4.77亿人，预计2035年城镇化率达到75%左右，这也就意味着未来农村人口还将继续减少1.3亿左右。因此，从总体的人口趋势来看，必然有一部分乡村的人口会出现持续减少的态势。乡村振兴并不意味全国所有乡村都能实现振兴，一部分资源禀赋、地理区位等条件较差的村庄会萎缩甚至消亡是不可避免的。因此，乡村振兴实际上是与新型城镇化建设同步推进的，而乡村常住人口的减少可能主要集中于资源条件和区位条件不利于乡村产业发展的地区。同时，人口显著减少的乡村地区也将是人口老龄化程度更为严峻的地区，因此推动乡村振兴必须以人口趋势为前提，没有人口支撑的乡村振兴不具有可持续性。总体上，城镇化进程是大趋势，必然对人口及要素具有持续的吸引力，推动乡村振兴须立足于城镇化对人口和要素的持续性吸纳、部分城市人口和要素流入乡村以及乡村内部人口空间布局优化的基础上，乡村振兴战略背景下部分回流的人口和要素应该集聚在靠近城市的集中居住区、小城镇或者乡村群。在实践中，政策设计应该根据村庄分化的特点分类、分层推进，前瞻性地做好乡村规划，重点支持部分具有资源禀赋优势、地理区位条件、人文历史生态景观、较强社区凝聚力和组织动员能力的村庄的可持续发展。

　　第二，乡村振兴要把实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益作为出发点和落脚点。建设农业强国，维护国家粮食安全，促进乡村产业繁荣，都必须要充分发挥农民的主体作用。产业振兴是乡村振兴的内源动力，这就需要把产业振兴与农民的生产经营以及就业结合起来，确保农民在乡村产业发展中获得合理收益。目前，在农村地区参与乡村振兴的企业在种养殖业经营中普遍追求规模经济，这在一定程度上提高了农民参与的门槛。因此，在推进乡村产业振兴的过程中，需要大力发展服务于农村生产经营的合作组织，在服务农民生产经营以及就业的同时，帮助农民有效对接企业。此外，还需要强调的是，巩固拓展脱贫攻坚成果是乡村全面振兴的基础和前提。作为脱贫攻坚的接续战略，乡村振兴也必然被赋予持续为乡村低收入群体创造经济机会的使命，也就是要巩固脱贫的稳定性和可持续性，建立防止返贫和新致贫的长效机制。乡村振兴是脱贫攻坚的战略升级，这就必然要求要把乡村振兴战略实施带来的乡村发展成果更多地惠及农村居民，特别是农村低收入群体。

　　第三，乡村振兴政策应当因地制宜。我国各地资源禀赋、经济社会发展条件差异很大，没有普适性的乡村振兴方法和路径。在实践中须处理好几个重要的问题。首先，乡村振兴战略的实施须明确产业发展是解决农民增收、从而解决农业农村农民问题的核心。其次，要处理好政府与市场，城镇与乡村，第一产业与二、三产业，农民与市民，小农户与现代农业，生产、生活及生态，粮食安全与经济效益，短期和长期，局部和全局这九组关系。在此基础上，乡村振兴的实现需要城镇化、工业化的持续拉动以及政府政策支持，为村庄可持续发展创造条件，设定因时而变、因地制宜的政策目标，选择合适的乡村治理主体、乡村主导产业以及农业经营主体，通过分类精准施策，增强乡村振兴的实践效果，加快乡村振兴目标的实现。同时，需要注意防止过度行政化、过度形式化、过度产业化以及过度外部化。

　　3.加快建设农业强国，全面推进乡村振兴

　　党的二十大报告指出，加快建设农业强国。这明确了新时代新征程农业农村现代化的主攻方向，提出了全面推进乡村振兴的重大任务。我国是农业大国，但尚非农业强国。长期以来，我国以占世界约9%的耕地、6%的淡水资源，养活了世界18%以上的人口。近年来，我国谷物、肉类、水果产量均占到世界总产量的20%以上，蔬菜产量占比超过50%，是名副其实的农产品生产大国。然而，我国农业大而不强的问题仍然突出，农业生产规模偏小、产业组织能力较低、科技创新能力不强、绿色转型发展乏力，进而造成农业生产效益和农业产业的国际竞争力相对低下。2022年，我国单位农业从业人员能够供养的人口数为7.99人，美国在20世纪90年代就达到90人的水平，当前单位农业从业人员能够供养的人口数超过120人。我国与世界农业强国仍有很大的差距。

　　农业强国是动态的、具有比较涵义的“产业强国”概念，其核心是高质量、高效益和高国际竞争力，既能守住保障国家粮食安全的底线，又能满足公众日益升级的食物消费及营养需要，从而为国民创造更安全更高品质的生活。社会各界对农业强国的特征特点做了充分的讨论，如比较具有代表性的研究将农业强国的特征归纳为“四强一高”，即农业供给保障能力强、农业科技创新能力强、农业可持续发展能力强、农业竞争力强和农业发展水平高。梳理学界的各种观点，世界上农业强国基本具备供给保障强、科技创新强、产业体系强、国际竞争力强和可持续发展能力强五个共性特征。从政策导向来看，2023年中央一号文件明确要求“要立足国情农情，体现中国特色，建设供给保障强、科技装备强、经营体系强、产业韧性强、竞争能力强的农业强国”，这为加快建设农业强国勾画出了相对清晰、科学、合理的轮廓。

　　加快农业强国建设、全面推进乡村振兴，需要充分尊重农民的主体性，以增强供给保障能力、提升科技创新能力、建设现代经营体系、提高农业产业韧性、强化农产品竞争能力、促进农业可持续发展为方向，处理好发展与安全、小农户与大市场、政府与市场、国内建设与对外开放等关系，建设起现代农业的生产、经营和产业体系，完善和充分利用我国特色的双层经营体制，进一步完善农业生产基础设施、促进农业绿色转型发展、优化农业结构调整、延长农业产业链条、发展农业保险以及推进职业农民建设等，推动农业全面升级、农村全面发展、农民全面进步，促进城乡协调发展。

　　在党的全面领导下，我国能够以国家发展和国家利益为根本旨归，集中各方面的人、财、物资源来攻克一项重大项目或完成一项重要任务。我国的城乡关系随着国家发展阶段变化和国家战略调整，受政府政策调节，呈现出“城乡二元分割—农村导向的城乡二元松动—城市导向的城乡二元松动—城乡互动—走向城乡融合”的演进脉络。城乡关系逐步由二元分割走向融合，推动城乡协调是城乡关系演变的必然趋势。

　　（一）社会主义革命和建设时期：城乡二元分割

　　新中国成立后，面对错综复杂的国际国内政治经济形势，为了实现独立自强和经济赶超，政府采取了优先发展金属冶炼、石油化工、装备制造等重工业的战略。重工业优先发展需要大量的资金资本投入，在国内工业自身积累优先的情况下，政府需要提取农业剩余来支持重工业发展。为了更好地集中农业剩余，政府制定并实施了包括户籍制度、人民公社管理体制、农产品统购统销政策在内的一整套计划配置办法，用以控制农村劳动力向城市的流动，同时控制农产品价格进而降低劳动力成本，通过工农产品价格“剪刀差”集中提取农业剩余。因为政府政策的强力干预，城市作为工业化的载体受到政府政策的绝对偏向，此阶段工农产品交易不平等、城乡要素流动严格受限、市民与农民发展机会不均等和发展权利不平等，城乡关系呈现完全的“二元分割”状态。

　　（二）改革开放和社会主义现代化建设时期：城乡二元松动走向城乡互动

　　1.城乡二元松动与农业农村恢复性发展

　　党的十一届三中全会决定将党和国家的工作重心转移到经济建设上来，实行改革开放。农村经济体制改革在此背景下首先发轫，安徽凤阳、四川广汉等地率先实行土地家庭承包制，开启了农村基本经营制度变革的序幕，随后包产到户、包干到户等生产责任制陆续在全国建立起来。“大包干”制度并不改变集体所有权，但使家庭重新成为农业生产经营的基本单位，农民拥有自主的土地使用权、经营决策权、剩余索取权，这极大提高了农民的生产积极性，也带来了此阶段农业生产的恢复性增长。中央政府肯定和认可了源自农民的制度创新，1982—1986年以农业农村发展为主题连续发布一号文件，确认了土地家庭承包的合法地位，并以正式规则形式确立了保持家庭承包的长久不变的家庭承包制度，农村基本经营制度得到重塑，农村经济发展被给予更大的空间。1985年中央一号文件《中共中央、国务院关于进一步活跃农村经济的十项政策》明确允许社区合作经济组织按规划使用建设用地，鼓励农村集体使用建设用地发展乡镇企业。乡镇企业的快速发展，不仅解决了大量剩余劳动力就业问题，带动农民收入增长，还有效提升了农村消费能力、促进内需扩大，进而明显缩小了城乡差距。此阶段中央政策支持和鼓励农业生产和农村发展，带来城乡“绝对二元”关系的松动，农业农村出现恢复性增长，切实缩小了城乡差距。

　　2.城乡二元松动与城市再次挤压农村

　　1987年以后，政府的政策重心开始转向城市，城市经济体制改革拉开帷幕。前一阶段农村经济体制改革的成果，即充足的农产品和原料供应、廉价的劳动力、广阔的工业品市场、稳定的农村社会，为推动以国有企业为代表的城市经济发展打下了坚实的基础，带来了我国城镇化与工业化的快速推进。然而，城市的进步是以农业、农村、农民负担加重为代价的。自计划经济时代延续而来的城乡二元管理体制，使城市经济可以再次通过工农产品“剪刀差”汲取农业剩余，通过雇佣廉价的农村剩余劳动力节约城市资本，通过征地和偏低的征地补偿拓展城市空间、节约财政资金、提供财政收入，从而获得快速发展。据孔祥智、何安华测算，1987—1997年，我国工农产品“剪刀差”相比1981—1986年有明显的扩大（见图1）。工业产品价格显著拉高，农产品价格明显拉低，城市经济发展获得了大量农产品，还汲取了大量农业剩余，而农民收入却没有实现有效增长。

 

与此同时，自家庭承包制建立以后，“交足国家的、留足集体的、剩下的都是自己的”，农民需要直接面对国家农业税压力，交纳地方的村提留、乡统筹以及各种名目的杂项。特别是1994年分税制改革后，中央财政收入占比提高，县乡财政却普遍出现困难，乱派款、乱收费现象严重，农业税费持续增长，占到农民收入的10.2%~12.2%，农民不堪重负（见图2）。1994年，我国的农业税费总额为958亿元，提留统筹及其他收费占比达75.9%，农民人均税费额112元；2000年，农业税费总额1359亿元，比1994年增长约42%，农民人均税费额168.4元，比1994年提高约50%，农民的税费负担持续加重，因农民负担增加引发的恶性事件频发，成为此阶段我国农村发展的主要矛盾。2000年3月，时任湖北监利县棋盘乡党委书记的李昌平向总理报告“农民真苦，农村真穷，农业真危险”，“三农”问题再次受到中央的高度重视。

　　3.工业化中期阶段城乡开始互动

　　党的十六大报告提出要统筹城乡经济社会发展，以农村经济的全面繁荣，加快城镇化进程。这要求建设现代农业，进一步发展农村经济和增加农民收入。2004年我国人均GDP超过1500美元，城镇化率为42%，农业增加值占GDP的15.2%，非农产业已成为国民经济的主导产业及经济增长的主要动力，我国进入工业化中期阶段，总体上到达“以工促农、以城带乡”的发展阶段，中央政策再次高度关注促进农业农村发展，注重引导城市现代要素资源向农村倾斜，并通过每年的一号文件推动农业增产、农民增收和农村发展，以实现“四化同步”发展。此阶段经济社会发展有三个显著的事实变化：一是农业税费彻底取消，农民负担切实减轻。2001年，中央选择在安徽全省和其他地区少数县（市）开启以“三个取消、一个逐步取消、两个调整、一项改革”为主要内容的农村税费改革，2004年开始逐步降低农业税税率，2006年全面取消农业税，彻底终结了延续两千余年的农业税制度。二是政府持续加大了财政支农资金投入力度（见图3），大力支持农业农村发展。政府在2004年前后陆续出台良种补贴政策、种粮直接补贴政策、农资综合补贴政策、农机购置补贴政策、水稻和小麦最低收购价政策、玉米和大豆临时收储政策等支农惠农政策，加大对农村小型基础设施建设支持力度，加大农村义务教育、医疗条件改善和最低生活保障制度建设的投入，农业农村发展有明显提升，农民生活条件有显著改善。三是农村剩余劳动力城乡双向流动推动了城乡互动。据2007年发布的《中国农民工问题研究总报告》，2004年我国职业与身份相分离、城乡之间双向流动的“候鸟式”流动农民工总数大约为2亿人。农民外出务工，不仅增加了务工收入，带动了落后地区农村发展，也为加快我国工业化和城镇化进程作出了重要贡献。

　　（三）中国特色社会主义新时代：城乡协调与城乡融合

　　党的十八大提出“城乡一体化”，党的十九大提出“城乡融合”发展，党的二十大报告则进一步强调了“坚持城乡融合发展”，政府政策也随之进一步健全和完善，推动城乡协调发展和城乡融合取得实质性进展。一方面，新型城镇化持续推进，国家发展和改革委印发《新型城镇化和城乡融合发展重点任务》等文件，积极推动已在城镇就业的农业转移人口落户；人社部联合多部委深入实施农村外出务工人员职业技能提升计划，开展“春潮行动”；农村外出务工人员生活条件不断改善，随迁子女教育得到保障；加强保障农业转移人口在农村集体的合法财产权益。另一方面，乡村振兴的要素动能持续强化，农村土地制度改革取得重大进展，农业固定资产投资持续增加，财政支农力度不断加大，农业科技创新能力显著增强。这些政策推动了日益频繁的城乡互动，城乡要素开始了双向流动：既有农地转用、农民进城，也有技术下乡、资本下乡，更有进城务工人员返乡创新创业，带动周边农户致富增收和助力乡村产业振兴，城乡融合迈出实质性步伐。城乡居民收入比由2012年的2.88下降到2023年的2.39；城乡居民消费比由2012年的2.57下降到2023年的1.82；城乡低保平均标准比由2012年的1.92下降为2023年的1.27，城乡协调发展取得实质性进展。

　　当前阶段，我国城乡协调发展面临的两个最主要的挑战，或者说城乡发展不平衡最主要的两个表征，在于城乡收入差距特别是城乡绝对收入差距仍在拉大以及城乡均等化的社会保障体系和公共服务体系尚未健全。而要应对这两个重要的挑战，仍需首先补足农村发展不充分这个短板，推动乡村全面振兴。然而，乡村振兴面临县域经济发展活力不足、集体经济增长乏力、乡村人口老龄化和劳动力弱质化、乡村产业体系薄弱和小农户难以有效融入大市场的难题，阻碍了乡村全面振兴和推进城乡协调的步伐。要推进城乡协调和城乡融合，必须正确认识和积极应对这些难题。

　　（一）城乡收入差距仍然较大，农村内部贫富分化严重

　　改革开放以来，我国城乡居民相对收入差距总体上呈现先波动上升、后逐年下降的态势（见图4），在2007年左右达到最高水平3.14倍，随后呈下降趋势，2023年降为2.39倍，但仍远高于历史最低水平1.82倍（1983年）。2012—2023年，我国农村居民人均可支配收入年均增速为9.02%，高于城镇居民7.20%的年均增速，城乡居民相对收入差距持续缩小，城乡人均可支配收入比从2.88倍下降到2.39倍。然而，尽管城乡相对收入差距在缩小，但城乡居民绝对收入差距仍在持续拉大，2012年城乡居民收入差距为15738元，2023年这一差距增加至30130元，年均增长6.08%，城乡发展差距仍旧较大，城乡发展不平衡依然是我国发展不平衡的重要方面。

　　农村居民内部也存在相当程度的收入不平等问题。使用城乡居民收入五等分组中高收入组与低收入组的人均可支配收入之比，来衡量城镇居民和农村居民内部的收入差距，可以发现，农村居民内部的收入差距长期以来明显高于城镇居民（见图5）。2017年，农村居民内部收入差距达到历史高峰水平，最高收入组是最低收入组人均可支配收入的9.48倍。农村居民收入差距自2017年以来呈下降趋势，这种下降趋势很可能是实施脱贫攻坚计划的成果。值得警惕的是，自2020年开始，农村居民内部收入差距又有上升的趋势。2023年，农村居民最高收入组人均可支配收入是最低收入组的9.52倍，超过了2017年的水平，同期城镇居民内部的收入差距为6.33倍，农村居民内部贫富分化问题相对更为严重。

 

　　虽然我国已消除绝对贫困，但是农村居民的收入水平仍较低。2020年，农村居民最低收入组家庭人均可支配收入为4618元，而城镇居民低收入组家庭的人均可支配收入是15598元，这个收入水平超过了60%的农村家庭居民；农村80%的家庭人均可支配收入不及城镇中间偏下收入组家庭。2023年，城乡居民内部各个群体的人均收入有不同程度的增加，但农村内部最低收入组以外的四个群体增速均快于最低收入组，因而四个群体与最低收入组的收入差距相比2020年显著加大，并且农村内部不同群体与最低收入组的收入差距均显著大于城镇内部的收入差距（见表1）。因此，我国低收入群体的主体是农村居民，缩小城乡收入差距的核心任务是提高农民收入，这是新时代我国经济社会高质量发展的必然要求，也是促进城乡协调的长期任务和难点。

　　（二）农村社会保障水平较低，城乡公共服务均等化有待提升

　　完善的社会保障制度是建设共同富裕社会的重要支柱，城乡均等的社会保障体系是促进城乡协调的必然要求。我国目前已建立覆盖城乡的社会保障体系，据国家统计局和人社部发布的数据，截至2022年年末，我国参加基本养老保险人数达10.53亿人，其中，城镇职工基本养老保险参保人数为5.03亿人，城乡居民基本养老保险参保人数为5.49亿人，享受最低生活保障的城乡居民总数达4032万人，社保覆盖率已达较高水平。然而我国社会保障体系长期存在资源配置不均衡的问题，以基本养老保险体系为例，一个突出的问题是城乡居民，特别是城镇职工与农村居民的保障水平存在明显差距。从基本养老基金收入贡献来看，2022年城镇职工人均贡献为12576元/年，城乡居民人均贡献为1021元/年，城镇职工的贡献是城乡居民的12.3倍。从养老金收入看，2022年城镇退休职工人均养老金收入为44870元/年，城乡居民领取者的人均养老金收入为2456元/年，前者是后者的18.3倍，城镇职工与农村居民的养老金收入差距显著高于养老金贡献差距。2022年，领取养老金的农村居民，其养老金平均月收入为189元，明显低于农村最低生活保障（2022年为542元/月）以及2010年标准的国家农村人口贫困线（约192元/月）。

　　社会保障体系之外，养老和医疗也是与农村居民追求美好生活密切相关的问题，但城乡均等的公共服务体系建设仍任重道远。以乡村医疗卫生为例，健全完善的乡村医疗卫生体系直接关系近5亿农村常住居民的健康福祉。党的十八大以来，我国持续加大乡村医疗卫生体系建设，乡村医疗卫生服务能力得到持续提升，农村居民基本实现了公平享有基本医疗卫生服务。也要看到，城乡医疗卫生发展水平不平衡、乡村医疗卫生体系发展不充分问题依然突出，与满足农村居民日益增长的健康需求的目标还有很大差距。我国城乡居民的健康水平存在差异，也在医疗服务利用、卫生筹资、卫生服务可及性等方面存在较大的不平等现象。卫生总费用衡量政府对卫生事业的投入力度，其在城乡间的分配将直接影响对城乡居民医疗服务需求的满足程度，然而，进入新世纪以来，我国城乡医疗财力资源的配置不公平程度在持续扩大。

　　如图6所示，城市卫生费用从2000年的2624.24亿元（占比57.2%）增长到2016年的35458.01亿元（占比75.6%），年均增长17.7%；相应地，农村卫生费用从2000年的1962.39亿元增长到2016年的10886.87亿元，年均增长11.3%，增速大幅低于城市，占比持续下降。在人均卫生费用方面，2000—2016年，城市人均卫生费用从813.7元增加至4471.5元，农村则从214.7元增加至1846.1元，由于农村人口的迁移，农村人均卫生费用的增速快于城镇，但2016年城市人均卫生费用仍为农村的2.4倍，农村拥有的卫生财力资源仅相当于城市2008年的水平，换言之，农村的医疗资源大致落后了城市8年。在财政投入之外，城乡每千人口医疗机构床位数的绝对差距有扩大趋势，同时每千人口卫生技术人员、执业（助理）医师、注册护士数的城乡绝对差距仍没有明显收缩。此外，除了城乡间医疗服务在数量上的差异，城乡公共服务在“质”上更存在明显差距，城镇公共服务水平远高于农村，因而亟须进一步提升农村公共服务水平，促进城乡公共服务均等化。

　　（三）县域经济发展不平衡且带动力不足

　　县域经济是城市经济和农村经济的联结点。党的二十大报告明确提出，“推进以县城为重要载体的城镇化建设”，明确了县域城镇地区对城镇化发展的重要作用。2023年中央农村工作会议指出，“统筹新型城镇化和乡村全面振兴，提升县城综合承载能力和治理能力，促进县域城乡融合发展”，再次强调了县域“连城带乡”的重要地位。目前，我国县域人口约占全国人口的74%，县域GDP约占全国GDP的53%。从人口规模来看，2021年年底，我国县域城镇人口规模为2.5亿，其中1472个县的县城常住人口为1.6亿人左右，394个县级市的城区常住人口为0.9亿人左右，县城及县级市城区人口占全国城镇常住人口的近30%。县域经济在推进“四化同步”发展过程中发挥重要作用，在吸纳农村剩余劳动力等方面发挥积极作用，在促进城乡协调和融合发展方面发挥关键作用。但是，总体来看，我国各地区县域经济发展不平衡不充分的现象还非常突出。

　　从发展不平衡来看，我国东部地区县域经济发达，中西部和东北地区县域经济发展明显落后。根据《2023中国县域经济百强研究报告》，2022年百强县东部地区占65席，中部地区占20席，西部地区占14席，东北地区占1席，近五年百强县区域分布格局变化较小，区域分布不平衡问题仍然突出。东部地区的百强县又主要分布在江苏、浙江、山东三省，分别占23席、16席和13席。百强县以占全部县域不到3.0%的土地、11.0%的人口，创造了县域约1/4的GDP。地区间县域经济发展不平衡，也必然影响地区间农村地区发展不平衡。据《2022中国乡村振兴百强县研究报告》，东部地区仍然入榜最多，占38席，中部地区占28席，西部地区占15席，东北地区占19席，东部地区的乡村振兴百强县主要分布在广东（15个）、江苏（14个）和山东（3个）。从中可以观察到经济发达省份县域经济发展较好，同时乡村振兴的推进效果也相对更好，出现强者愈强的“马太效应”，这可能进一步拉大城乡差距和农村居民内部的收入差距。

　　从发展不充分来看，县域经济发展落后的地区，往往呈现产业结构单一、主导产业不强、特色产业不突出、农业产业化程度低等特点，县城对辖区农村地区的经济辐射能力和带动能力较弱，对外部市场的开放程度低、整体活力不足。特别是，随着新型城镇化的推进，部分欠发达县域地区也出现了资本、人才等要素流出的现象，使县域经济发展面临巨大挑战。

　　（四）乡村集体经济基础薄弱且后劲不足

　　我国农业农村发展的一个基本特征是“大国小农”，农业人口与农村人口规模大，但农业生产经营规模较小，农业生产经营效率总体不高。2023年，我国农村仍有4.77亿人，占全国人口的33.8%，农业就业人口约占总就业人口的24%（2022年），而我国户均家庭承包经营面积仅为7.12亩（2020年），小农户经营的特征仍比较普遍。总体来看，我国农业生产率相对较低，距离农业强国目标还有很大差距。人均耕地面积少也制约了农民通过种植业增收。要推动乡村振兴，就需要进一步提升农业生产经营效率，走规模化、特色化道路。而乡村集体经济组织是促进农业适度规模经营、提升农民组织化程度的重要组织形式之一。我国农村土地所有权的基本形式是集体所有权，但由于产权制约、管理不当等问题，农村集体经济整体发展缓慢，呈现发展不充分不平衡的基本态势。根据农业农村部的统计，2018年集体经济经营收入超过50万元的乡村比例仅占4%，超过三分之一的乡村的集体经济经营收入低于5万元，近20%的乡村为集体经济“空壳村”。同时，农村集体经济发展在区域上也极不平衡，东部地区集体经济发展较好，全国农村集体经济账面资产7.7万亿元，东部地区为5万亿元，占比接近2/3；而中部地区为1.4万亿元，占比17.6%；西部地区为1.3万亿元，占16.9%。除了资产数量上的差距，东部地区集体经济组织的资产质量更高，经营性资产占比超过50%。相比之下，中部和西部地区集体经济组织的经营性资产比重分别仅为26.5%和23.9%。

　　要深化农村集体产权制度改革，发展新型农村集体经济，需要有效应对农村集体经济发展不足的挑战。例如，村集体经济要素供给不足，村集体资产不足，农村“空心化”导致的劳动力供给不足；土地资源被各级政府征用，制约了集体经济发展；乡村集体经济组织治理主体不完善，与作为自治组织的村委会存在治理协调问题；乡村集体经济组织的“成员权”界定还需要进一步明晰；乡村集体经济收入来源结构单一以及可持续增长动力不足。有效应对这些挑战，就要把握乡村集体经济发展规律，进而发挥乡村集体经济对推进乡村振兴和城乡协调的积极作用。村集体经济组织内生于乡村社会，并通过嵌入乡村社会关系网络对乡村经济社会发展产生作用，通过精英/能人带领、整合村集体资源，加之政府支持，有助于凝聚乡村发展动力、释放农村生产要素活力、改善农业生产条件、提升农业产业化水平、促进乡村公共事业发展、增强农村内生发展动能，推动乡村全面振兴。

　　（五）农村人口老龄化更为严重，农业劳动力弱质化问题明显

　　我国城镇化进程持续推进，城镇化率从1978年的17.9%提高到2023年的66.2%，预计在“十四五”末期达到70%左右。尽管如此，由于我国人口基数较大，我国还有4.77亿人生活在乡村，相当于美国和俄罗斯两国人口总和，规模依然庞大。这也是制定任何政策都不能够忽视的群体。未来影响我国乡村振兴和城乡协调发展的根本性因素是农村人口问题，目前我国农村面临人口老龄化形势严峻、农业劳动力弱质化的双重压力。

　　随着新型城镇化的持续推进，农村人口总量将持续下降。第六次和第七次全国人口普查数据显示，我国乡村人口从2010年的6.7亿人下降到2020年的5.1亿人，净减少1.6亿人。预计到2035年我国将完成城镇化进程，城镇化率将达到75%左右。预计2021—2035年，我国农村人口还将减少1.5亿人左右，农村人口在2035年将降到3.5亿人以下，农村“空心化”现象将可能更加严重。

　　而随着农村人口总量的持续下降，农村人口老龄化趋势将进一步加剧。据第七次全国人口普查数据，2020年我国农村65岁及以上的老龄人口达9035万人，占全部65岁及以上老龄人口的比重为47%。相对于2010年，2020年农村人口总量下降了1.6亿人，但是农村65岁及以上人口总量却增长了2370万人。2010年，我国乡村人口中65岁及以上人口比率为10.06%，已显著高于城镇的老龄化程度（城镇为7.80%）；到了2020年，乡村人口中65岁及以上的人口比率为17.72%，更加明显高于城镇老龄化水平（城镇为11.14%），近十年城乡老龄化差异显著拉大。如表2所示，2022年，城镇老龄人口占比12.52%，相比2020年增加了1.38个百分点；而农村老龄人口占比19.30%，同比增加了1.58个百分点。可以预见，城乡人口老龄化差异将继续加大，农村人口老龄化问题将愈发突出。

　　据《中国发展报告2020：中国人口老龄化的发展趋势和政策》预测，中国65岁及以上的老年人口到2035年将达到3.1亿人。2020年，乡村人口中年龄分布在50~64岁的人口规模为12099万人，这个年龄段的人口在2035年将是65~80岁。如果这部分人口不能转化为城镇人口的话，考虑人均寿命的提升，到2035年农村65岁及以上人口规模将超过1亿人，相当于2035年农村人口比重的30%左右。届时我国乡村将整体上进入超高老龄化社会，农村人口老龄化将成为未来我国农村发展最严峻的挑战。因此，应对老龄化社会的政策应当充分重视老龄化的城乡差异问题，高度重视更加严峻的农村老龄化问题。

　　与农村人口老龄化问题密切相关的是农村青壮年劳动力外出务工人员的持续增加。2023年，全国农村外出务工人员总量29753万人，其中本地务工12095万人，外出务工17658万人。农村青壮年劳动力持续的非农转移，导致农业劳动力弱质化，带来了“谁来种地”的问题。在这样的人口和劳动力趋势下，农村人口数量下降以及更加严峻的老龄化将导致农村“空心化”，部分农村地区的发展将面临人口凋敝、产业不兴的问题，对农业增产增效造成严峻挑战，制约农村社会活力与消费需求，将明显不利于乡村振兴和促进城乡协调。

　　（六）乡村产业体系相对薄弱，小农户难以有效对接大市场

　　产业振兴是乡村振兴的重中之重。随着政府政策重视和投入增加，当前我国农业产业链建设取得了相当的成效，基本形成了生产、加工、储存、包装、运输、批发、配送等多环节一体化的农业产业链条。然而，在涉及乡村产业高质量发展的关键领域，如农产品绿色生产与质量安全、农产品加工流通业、农产品品牌构建与营销、乡村新产业新业态、县域富民产业等领域，仍存在不少短板，我国乡村产业体系仍然相对薄弱。

　　一是农业绿色生产水平不高，体现在农业生产过程中的面源污染和生态破坏影响农产品质量安全。据中国绿色食品发展中心历年《绿色食品统计年报》，我国绿色食品原料标准化生产基地数自2015年的665个波动增加至2020年的742个，2021年略有下降，2022年增加至748个；而绿色食品原料标准化生产面积在2015—2022年呈现出波动状态，2015年为16853万亩，2021年甚至略有下降，为16806.7万亩，2022年小幅增长到17436.8万亩，我国农业生产绿色转型任重道远（见图7）。

　　二是农产品加工业的总体实力不强、发展方式粗放、精深加工业发展水平低、区域发展水平差异大，即使呈爆发式增长的预制菜产业，标准体系也亟待完善。2022年全国农产品加工业产值与农业总产值之比平均为2.52∶1，同期农业主产区的黑吉辽三省比值仅为0.58∶1~0.65∶1，农产品加工产业链条较短，龙头企业带动作用相对较弱，大多数加工业企业处在加工的初级阶段，无法向前链接第一产业、向后融合第三产业，“种养加”“贸工农”“产加销”“商仓流”一体化发展尚未完全成型。

　　三是农业生产总体上规模小、质量参差不齐、缺少专业人才、缺乏销售渠道和专业服务平台，“原字号”“老字号”“特字号”“食字号”等产品品牌建设仍需加强，农产品附加价值有待提升。据亚洲品牌集团（Asiabrand）发布的“2022中国品牌500强”榜单，属于农林牧渔或农牧饲渔行业的仅有中粮集团、牧原、温氏股份、禾丰牧业4家，农药兽药行业有安迪苏和中化化肥2家，即使纳入更广泛意义上的涉农食品饮料行业，如金龙鱼、新希望，以及乳制品行业的伊利、批发零售行业的蒙牛，我国著名的农业品牌总计不到10家，农产品品牌建设总体成效仍需提升。

　　四是由于农业绿色化发展、产业化发展以及品牌化发展乏力，乡村一、二、三产业融合发展程度仍然较浅，休闲农业、创意农业、农村电商、乡村服务业以及农文旅融合等新产业新业态发展滞缓，县域富民产业仍需持续发力培育。尽管我国乡村产业体系仍然相对薄弱，但近年来农业产业化发展过程中的多元主体，例如龙头企业、农民合作社以及家庭农场等新型经营主体，在联农带农方面发挥出积极作用，带动农产品销售、增加就业岗位、促进小农户增收，有助于解决小生产与大市场的“对接难”问题。然而，在农业产业化过程中，多元主体的利益分配格局不合理、小农户利益受到挤压等问题仍然突出。小农户由于规模小、要素少、素质整体偏低，在利益分配环节参与不足，对卖出的农产品鲜有议价权，因而农户在承担了农业生产的自然风险、大部分的市场风险后，所获得的收益份额却相对最低，强势的企业资本、拥有市场优势地位的中下游批发商、零售商能够向上转移风险并获得更大的收益份额。如李娜考察了河北某县肉羊产业链的分配格局，发现一只羊经历了整个养殖、屠宰加工、销售过程后的总利润为318.54元，屠宰加工环节获利占比54.71%，销售环节获利占比44.76%，而养殖户获利仅占总利润的0.53%。因而，从实质上来说，小农户仍无法有效对接大市场，从而难以真正获得可持续收入。这不利于缩小城乡绝对收入差距，也对全面推进乡村振兴提出挑战。

　　促进城乡协调发展是贯彻落实新发展理念的重要方面，也是推进中国式现代化的重要任务；而解决农业农村发展不充分问题、推动乡村全面振兴是促进城乡协调的重要基础。在新发展阶段，随着新型城镇化的不断推进，推进乡村全面振兴也成为促进城乡协调发展的战略指引。基于我国城乡发展特别是农业农村发展的现状与趋势，提出以下推进城乡协调特别是推进乡村振兴的发展路径。

　　（一）激发县域经济活力

　　激发县域经济活力有助于把强县和富民统一起来，促进乡村振兴战略的实施，推进城乡协调。发展县域经济，必须准确把握所属县情、区情，因地制宜，发挥比较优势、突出区域特色，充分利用外部动力，紧跟技术创新步伐、推进数字化建设，以重点城区、乡镇为分布式中心，带动周边农村，加快推进县域经济高质量发展，不断增强县域经济竞争力。

　　第一，激发县域经济发展要按照找准定位、错位发展，构建特色鲜明、优势互补、繁荣兴旺的县域经济发展新格局的思路，以发展优势特色产业为支撑，促进县域一、二、三产业融合发展，做强特色优势产业，推进县域产业特色化、集群化发展，使县域经济发展能够充分辐射和带动辖区农村地区发展，发挥县域经济在吸纳农村转移劳动力的重要功能。

　　第二，加强县域经济与区域性中心城市的经济联系，积极拓展县域经济新的发展空间，增强县域经济发展的外部动力。在实现路径上要立足本地区的优势特色产业，找准区域产业分工定位，支持和培养专注于细分市场、聚焦主业、创新能力强、成长性好的“专精特新”企业，积极承接中心城市的产业转移，强化与区域中心城市在产业链和价值链上的关系。同时要强化企业创新主体地位，促进各类创新要素向企业集聚，在承接外部产业转移的同时提高本地企业创新能力，打造发展的新引擎。此外，提高县域经济对外开放水平，大力发展外向型产业，培育具有全国以及国际影响力的品牌。

　　第三，以建设中心镇为重点，以建制镇为支点，带动周边农村发展。选择具有较好区位优势、较强经济实力、较好基础设施的乡镇作为重点发展的中心镇，发展中心镇的特色优势产业，发展农业产业化社会服务业，促进农业产业化发展。增强中心镇的社会服务功能，推动基础设施和公共服务向农村延伸，打造镇中心节点的同时，完善镇-村利益联结，不断提升中心镇服务农村经济繁荣的功能。

　　第四，大力推进数字化赋能对县域经济发展的积极作用。提升县域资源的数字化管理水平，推进数字技术、数据要素与县域特色优势产业深度融合。加快农村宽带网络和物流配送体系建设，大力发展数字农业、智慧农业，积极发挥电商平台的作用，拓宽县域经济发展空间。持续推进农产品出村进城、农业生产资料下乡，增强县域经济的产业链和供应链基础，为发展乡村特色产业创造条件。

　　（二）壮大乡村集体经济

　　乡村振兴必须建立在现代乡村产业体系充分发展的基础上，必然要求未来新型农业经营主体适应生产的规模化与科技化、经营的组织化与市场化、服务的专业化与社会化的要求，这凸显了发展新型乡村集体经济的重要作用。

　　第一，进一步完善村集体资产的清查和管理，盘活农村闲置集体资源，挖掘乡村集体资产的规模效应。对闲置土地、坑塘等自然资源进行修整开发，为村集体经济发展提供土地要素，实现村集体经济增收。积极探索村级集体经济发展新模式，创办多种形式的村级经营性服务实体，创新“村企”合作方式，积极探索多元化村集体经济发展途径，充分发挥乡村集体经济组织在开发集体资源、管理集体资产、服务集体成员等方面的作用。

　　第二，在充分保障农民合理利益的基础上，稳步探索农户承包地退出机制，所退出的承包土地可以转为集体资产，作为发展乡村集体经济的重要资源依托，发挥村集体的规模经济效应，在扩大经营规模的同时带动群众就业，进而带动集体成员增产增收。

　　第三，完善村集体经济的产权制度与分配制度，明确村集体经济的首要功能是服务和保障集体成员利益，平衡好不同类型村民的利益，合理分配村集体经济收益，同时也确保村集体经济收益能够作为农村民生发展的重要投入保障之一。

　　第四，完善乡村集体经济治理结构，处理好村委会和村集体经济组织的关系，既要充分发挥“村两委”班子发挥“领头雁”作用，又要处理好集体利益的代表人与集体经济组织的经营者的关系。完善乡村集体经济组织的功能，既要发挥其经济性组织的作用，也要充分促进集体经济组织在乡村社会建设方面与村民委员会、村民小组等基层组织协调配合。

　　（三）发展乡村合作经济

　　合作组织振兴是乡村振兴的重要方面。我国“大国小农”的基本国情农情背景下，农民的组织化程度仍较低，部分农民合作社处于“空壳”状态，农民组织化有名无实，缺乏辐射带动作用，无法有效整合产前、产中、产后各环节，无法形成合作社之间的有效联合，导致农民整体的组织化程度不高。因此要发展乡村合作经济，实现“统”和“分”的有机结合，需要从推动农民合作社高质量发展、加深纵向一体化程度、优化利益联结机制、加强联合联盟等方面着手。

　　第一，持续开展农民合作社规范提升行动，推动农民合作社高质量发展。完善相关法律法规，促进农民合作社完善章程制度、健全组织机构、规范财务管理、加强登记管理、优化盈余分配，提升农民合作社规范发展水平。清理存在无农民成员实际参与、无实质性生产经营活动、因经营不善停止运行等现象的“空壳社”，明确清理范围、畅通退出机制、实行分类处理。鼓励基层党组织领办合作社，以党建引领合作社运行，提升农民合作社的质量。

　　第二，鼓励农民合作社从专营走向综合性经营，加深纵向一体化程度。在农村集体产权制度改革背景下鼓励建立村（社区）股份合作社或经济合作社，开展生产服务、资源开发、资产积累、兴办公益事业、提供公共服务等活动。引导部分符合条件的专业合作社在内部开展信用合作、消费合作、劳务合作、土地股份合作等，推动形成“多位一体”的综合社业务模式。进一步推动农民专业合作社参与农业产业化经营联合体，实现产加销一体与三次产业融合，推动生产流通规模化、服务社会化。

　　第三，进一步规范和完善农民合作社利益分配机制，优化合作社与农户的利益联结机制。规范农民合作社农民盈余分配方案，一般性要求合作社可分配盈余主要按照成员与所在农民合作社的交易量（额）比例返还。向农民普及合作社知识，提升其合作意识，切实提高农民的组织化程度。结合综合社发展模式，引导农民合作社为社区居民和小农户提供农业社会化服务、农村电商、农产品销售、农资采购、小额信贷、农业保险、基础金融等服务，同等情况下的工作岗位优先向小农户和困难家庭提供，深化合作社与社区及农户的利益联结。

　　第四，引导合作社之间的联合与联盟，实现农民合作社的“提质控量”。引导和鼓励各地以专业协会、联合社、联合会等组织形式，围绕生产、营销、产业链以及综合业务，开展农民专业合作社横向与纵向联合，壮大规模打造“市场大船”，促进资源要素有机整合，降低各类生产资料采购成本，增强市场话语权，共同筑品牌、拓销路，延伸产业链条，争取在流通环节的话语权，提升市场竞争力和抗风险能力，实现社际取长补短、社社做大做强。

　　（四）提升农民就业能力

　　长期以来，农村居民大多从事传统的农业生产，即便是外出务工也多从事技能要求较低的服务业、制造业、建筑业等工作。因此要增加农民收入、缩小城乡收入差距，还是要着眼于为农民赋能、增加农民就业创业机会、提升就业质量。

　　第一，培养新型职业农民。积极采用线上线下各种培训模式培养新型农村实用型人才，打造农业产业化、农业科技创新人才队伍；以村组干部、农民专业合作组织负责人、大学生村官等为重点，培养农村社会治理人才。大力发展农村电商，鼓励电商平台深耕农村市场，以大力发展农村物流体系和电商平台为支撑，推广农产品“品牌化+平台化”模式，推进乡村数字经济发展。第二，为农民创业就业创造有利条件。一方面，要加大新型城镇化建设，让一部分农村进城务工人员稳步转变为“新市民”，特别是要在制度上保障外出农民工群体能够公平享受工作地的公共服务，这也是新型城镇化建设的应有之义；另一方面，积极为农民工创业提供税收优惠或补贴，鼓励农民工通过创业带动农民工就业。第三，提升农民就业质量。鼓励从事农业生产的农民发展产业促增收，因地制宜构建农业生产、农产品加工、流通、营销等多环节一体化，以及农商文旅相融合的现代产业体系，提升农产品质量和农业产出效益；给予外出务工人员更多元的劳动技能培训，提升农村人口在产业链中的价值，提升农民就业质量。

　　（五）创新农村投入机制

　　推动乡村全面振兴有赖于多元的人才、科技和资金等投入机制保障。其中，资金投入包括财政资金投入、金融服务、保险服务、社会资本投入等方面，通过协调各类资金投入不断提升资金使用效率，促进农村基础设施、民生保障、产业延链强链补链全面发展。第一，加快建立健全农业农村发展的财政投入保障制度，按照农业农村优先发展的原则，公共财政应更大力度向乡村倾斜，确保财政投入与乡村振兴目标任务相匹配。同时也要出台政策法规，鼓励、引导公共财政资金之外的资金筹集，支持符合条件、有一定收益的乡村公益性项目建设，坚决避免借乡村建设之名的违法举债，做到真正地促农富农。第二，加强乡村公共基础设施建设。进一步提升农村交通、农田水利、农村信息基础设施、农村居民供水、供电、供气，着力推进乡村基础设施往村覆盖、往户延伸，提升村级综合服务设施，加强乡村公共服务、社会治理等数字化智能化建设。大力发展数字农业、智慧农业，建立农业农村大数据体系，推进农业生产经营产业化、科技化、数字化。第三，密切关注国际粮食形势，守住国家粮食安全底线。完善农业财政补贴政策。进一步加强农业经营体系建设，推动农村土地流转市场发展，提高农村土地配置效率。夯实粮食生产能力，确保藏粮于地、藏粮于技，建立高效的粮食市场调控体系和流通体系，拓展粮食国际合作机制，深度参与国际农业和全球粮食安全治理。

　　（六）夯实农村社会保障

　　完善农村社会保障体系建设是社会主义公平正义的体现和要求，也是实现城乡公共服务均等化的应有之义。农村社会养老、基本医疗保险虽已基本实现全面覆盖，但尚属于最低生活保障层次，还需向更高阶的保障层次转变。第一，坚持城乡统筹发展，加强城乡居民基本养老保险、城乡居民最低收入保障等各类社会保障体系的制度衔接。在此基础上，不断提高基本养老保险和最低收入保障的统筹层次，加快推进全国统筹。不断加强财政对农村社会保障体系的保障，中央财政重点支持地方财力薄弱省区，提高对城乡居民基本养老保险基金的财政补助。第二，大幅提高城乡居民基础养老金的最低标准，缩小与城镇职工基本养老保险差距，确保农村老龄人口的生活水平不断提高，推进农民农村共同富裕。2022年，城乡居民基础养老金最低标准为98元/月，建议到2025年大幅度提高至与城乡最低保障水平相当。此后，在此基础上再进一步逐步提升，使农村居民共享经济发展成果。第三，依据农村居民收入水平，逐步提高农民基本养老保险缴费水平。提高农民基本养老保险缴费水平要充分考虑农民的承担能力，适度提高最低缴费档次，同时显著提高最高缴费档次，并结合地区差异增加缴费档次。提高农民缴费水平还要加大宣传，增强农民养老保险意识，提升缴费意愿。

　　（七）提升农村社会治理

　　农村社会治理是我国社会治理的重点领域，影响着国家治理的整体水平与国家治理现代化进程，是推进乡村振兴、促进城乡协调发展的着力点之一。积极构建深化自治、强化法治、实化德治相结合的乡村治理机制，突出党建引领、文化浸润、群众参与，把基层社会治理与党组织建设、宣传思想文化工作有机结合起来，重点是要加强基层党组织建设，突出基层党组织的领头作用。同时，强化村民自治组织、农村社会组织和经济组织的组织建设，增强村民自治能力，提升村民议事协商效能。在党建引领之下，强化乡村法治建设，规范村级公共事务管理，实化德治建设，培育乡风文明、弘扬道德新风。

　　（作者简介：周绍杰，博士，清华大学公共管理学院教授，博士生导师；钟晓萍，博士，清华大学公共管理学院博士后（通信作者））

　　网络编辑：同心

　　来源：《甘肃社会科学》2024年第3期