他明确将人民的基本生存权置于首位，注重各类资源分配的普及性和平衡性，强调通过发展生产解决基础民生问题，通过发展教育文化卫生事业等满足社会共同需求，为促进社会公平作出了重要贡献，对新中国的社会建设产生了重要影响。本文拟就 1949至1957年间周恩来关于促进社会公平的理论与实践探索进行一些梳理分析，以期深化相关研究。

　　促进社会公平，需要坚实的经济基础，脱离生产力的发展水平片面追求社会公平无疑是不现实的。马克思、恩格斯曾明确指出：“生产力的这种发展之所以是绝对必需的实际前提，还因为如果没有这种发展，那就只会有贫穷、极端贫困的普遍化。”新中国成立后，面对我国一穷二白的现实境况，周恩来反复强调，要坚持把恢复和发展生产力放在首位，努力改善人民生活，为推动和促进社会公平奠定坚实物质基础。

　　其一，集中精力恢复与发展生产。周恩来认为，没有生产力的发展，片面地提出人民生活的改善和社会公平是错误的，“政治、军事和文化工作，它的基础都是经济。没有这个，就谈不到实现社会主义的基础”。成立伊始的新中国，受战争、自然灾害等因素的影响，面临着财政秩序崩溃、物价上涨失控、人民生活极端贫困的状况。

　　可以说，中国共产党接手的是一个千疮百孔的“烂摊子”。据统计，1949年全国工业生产较历史最高年产量平均减产近一半，粮食产量减产 20%左右，全国工农业生产跌入低谷。

　　面对这一系列问题，1949年 12月，周恩来在对参加全国农业会议、钢铁会议、航务会议人员的讲话中指出，“生产是我们新中国的基本任务”，“各方面首先是需要恢复，然后再在这个基础上发展”。1950年 8月，周恩来在中华全国自然科学工作者会议上谈及建设问题时进一步指出，“我们决不能随随便便地在破烂摊子上建设高楼大厦，那是不稳固的，必须先打好基础才行”，而打好基础的关键在于恢复与发展被战争破坏的工农业生产。

　　基于此，周恩来将恢复与发展生产视为一切之基础，明确“凡对恢复生产有利的都要尽量发展”。具体而言，一方面，农业的恢复是一切部门恢复的基础，粮食的生产是首位的，“没有饭吃，其他一切就都没有办法”；另一方面，在农业发展提供物质资料的基础上，城市需重点恢复工业生产，进而促进人民购买力的提高和财政收入的增加，推动经济社会发展。

　　其二，在经济建设的基础上推进社会公平。只有生产力得到恢复和发展，提升人民生活水平和促进社会公平才具备可靠的物质基础。新中国成立后，经过三年的艰苦奋斗，到 1952年底我国国民经济得到初步恢复与发展。据统计，1952年工业生产总产值同比 1949年增长约145%，农业生产总产值同比增长约 48%。这为接下来开展大规模的经济建设以及解决基础民生问题、发展文教事业等奠定了必要的基础，也为进一步促进社会公平提供了物质条件。

　　在恢复与发展生产的过程中，周恩来就已经将目光转向大规模的经济建设，努力在更高物质水平上推进社会公平。周恩来深刻指出：“只有生产不断地增加，不断地扩大，才能逐步地克服我们人民的贫困，才能巩固我们革命的胜利，才能有我们将来的幸福。”1951年 2月，中共中央政治局举行扩大会议，讨论“三年准备，十年建设”问题。经周恩来提议，会议决定由周恩来、陈云、薄一波等人组成领导小组，以“边计划、边执行、边修正”的方式，着手编制发展国民经济的第一个五年计划。

　　1953年，周恩来在中国人民政治协商会议第一届全国委员会第四十九次常务委员会扩大会议上明确提出，第一个五年计划的基本任务，首先是“集中主要力量发展重工业，建立国家工业化和国防现代化的基础”。与此同时，周恩来还综合考虑多方因素，在领导推进经济建设的同时，努力提升人民生活水平、促进社会公平。他深刻指出：“在我们的国家里，经济建设的发展和人民生活的改善不能不是互相一致的”；“我们的目的是提高生产，共同富裕，不是使一部分人富裕，多数人贫穷破产”。

　　在处理重工业和轻工业的关系问题上，周恩来既从国家工作大局出发强调优先发展重工业，同时又注重发展轻工业和农业以满足人民需要，从而使“各个方面都能全面地有配合地向前发展”。

　　解决基础民生问题，保障人民群众的基本生存权利，是实现社会公平的起点，也是新中国成立后中国共产党要解决的迫切问题之一。面对灾荒、大规模失业等一系列威胁人民生存的问题，周恩来反复强调，党和政府要把人民利益置于首位，积极采取有效措施，保障人民群众的生存权利和劳动权利。

　　其一，救济灾民，保障人民生命财产安全。1949年自春至秋，全国相继发生旱、冻、虫、风、雹、水、疫等严重灾害，尤以夏季水灾最为严重。全国因水灾被淹耕地约 1亿亩，减产粮食约 120亿斤，灾民（包括轻重受灾人民在内）约 4000万人。其他牲畜房产资财损失，不可数计。大规模的灾情对受灾人民的生命财产安全造成严重威胁。

　　新中国成立后，面对这些情况，党和政府积极采取措施，努力保障人民的基本生存权，保障受灾群众尤其是无法进行生产自救的群众得到粮食供给。1949年 12月 19日，周恩来签署发布《政务院关于生产救灾的指示》，明确将保障灾民的生命安全问题置于重要地位。

　　《指示》强调：“生产救灾是关系到几百万人的生死问题，是新民主主义政权在灾区巩固存在的问题”，“决不可对这个问题采取漠不关心的官僚主义的态度”。在救灾过程中，对于受灾严重或无法进行生产自救的群众，周恩来指出，救济粮不应平均分配，而“要用在最困难的时候和地区，首先应帮助最困难的灾民，特别是无劳动力的烈军工属与鳏寡孤独及无法进行生产自救的人”，以形式上的“不平均”更多地救济处在更困难、更弱势情境下的民众，从而最大程度地保障人民的生存权利。

　　据统计，1950年 1月至 9月，中央人民政府共向灾区拨付了 22.4亿斤细粮，“派出了大批干部，采取了各种有效的救济的步骤，使受灾的人民得以安全地渡过了灾荒”。至 1951年，全国的灾情和粮荒已基本得到控制，“这和一九三一年国民党反动政府处理那年的水灾使人民遭受大量的死亡一事比较起来，实有天渊之别”。

　　其二，解决失业半失业问题，保障人民基本生活。保障人民能够公平地通过劳动获取生活来源，避免因失业而失去生存的能力，是新中国成立之初的一大社会难题。新中国成立初期面临着严重的失业半失业问题。截至 1950年9月底，据各地不完全统计，全国失业工人约有122万人，失业知识分子 18.8万人，共计 140.8万人。失业导致部分群体的基本生活乃至生存权利受到严重威胁，“年老的知识分子、伪军官等，这些人哪里都不想要，散住在城市里，生活无着”，“失业工人的生活极为困难，已连续发生因生活无出路而自杀的现象”。

　　面对这些实际问题，周恩来指出：“已经失业的工人，生活异常困难，急需救援，无法等待，人民政府应予以极大的同情和关怀，并给以可能的援助和救济。”在毛泽东、周恩来等的关怀和指导下，党和政府大胆采取“包下来”的政策。

　　1950年至 1951年，政务院先后发布《关于救济失业工人的指示》《关于救济失业教师与处理学生失学问题的指示》《关于处理失业知识分子的补充指示》等多份文件，将工人、学生、知识分子乃至旧政府遗留下的军政人员通通纳入“包下来”的范围，并对“无儿无女也无消费财产者”实行临时的社会救济，公平地保障各个群体的基本生存权。

　　拨给救济金和救济粮仅能一时地解决问题，为从长远和根本上解决问题，周恩来还指导制定生产自救、以工代赈等办法，把发展生产力和拓展就业机会结合起来，同时加强对失业者的政治、业务与技术训练，使大批失业人员获得工作和发展的能力，进而实现由失业者向新中国建设者的转变。

　　临时救济同长效发展并行的措施，使不同身份、背景的民众均得以通过劳动获取生活来源。据统计，至 1952年 11月，全国各级人民政府已帮助 220余万名失业工人和知识分子重新就业，失业威胁人民生存的问题得到初步解决。

　　解决好收入分配问题，是促进社会公平的重要一环。周恩来在领导开展经济建设过程中，注重在发展生产力的基础上不断调整生产关系，统筹和平衡人民收入，调整收入分配方式，以最大限度促进社会公平。

　　其一，注重工资福利水平同劳动生产率水平相适应。人民收入水平是建立在经济社会发展水平基础之上的，必须与特定历史时期的经济社会发展水平相适应。从现实的具体的历史条件出发，把人民的工资和收入水平设定在合理的区间范围内，这既符合经济发展的客观规律，又是保障人民长远利益的必然要求。周恩来明确指出，“工人的生活水准应该同中国的现有情况相适应”。

　　因此，在指导制定工资制度时，他格外重视工资增长同劳动生产率增长相协调的问题。在第一届全国人民代表大会第一次会议、中国共产党第八次全国代表大会等重要会议上所作的报告中，周恩来都清晰阐明了保持工资的增长同劳动生产率的增长相协调的必要性和重要性。他指出，应“使职工的工资水平能够随着劳动生产率的提高，比较均衡地上升”，如果“不顾目前生产水平，把工资和福利提得过高过快，违反了工人阶级的长远利益”，则是一种“经济主义”的表现。

　　其二，注重收入分配的公平性和普及性。新中国成立之初，匮乏的物质资源和落后的经济基础，使收入分配的公平性和普及性显得尤为重要。因此，在收入分配问题上，党和政府优先选择实行合理的低工资制度，以工资的普及性来保障绝大多数人的基本生活。周恩来指出，“我国的劳动工资和劳保福利政策，必须从统筹兼顾全国人民生活首先是工农生活、适当安排城乡关系这个基本观点出发，实行合理的低工资制，尽量使大家都有饭吃”。

　　新中国成立之初，周恩来曾呼吁广大工人不要为了眼前利益而脱离实际要求过高的工资，因为脱离当时经济发展水平的过高要求将导致企业无法正常经营甚至倒闭，进而造成失业的结果。他还进一步说明，在当时的条件下，首先要做到“不失业、不饥饿”，劳动条件和工资待遇只能逐步改善。无论是在收入分配还是在福利待遇、改善人民生活等方面，周恩来始终坚持优先“照顾绝大多数人”“照顾各方面”而非“照顾少数”的原则。这一政策导向及相关举措不仅使人民能够普遍、公平地获取工资和福利，更使部分困难群众在低工资制度的保护下得以维持基本生活，这正是在资源有限的情况下最大程度实现社会公平的重要方法。

　　其三，注重收入分配的合理性，反对平均主义。注重收入分配的公平性并非是要均贫富，追求绝对平均而忽视收入分配的合理性和差异性反而是不公平的。因此，在处理工资等与收入分配有关的问题时，周恩来始终强调要实行按劳分配，反对平均主义。1954年，在第一届全国人民代表大会第一次会议上，周恩来明确指出平均主义的危害性：“平均主义是一种鼓励落后、阻碍进步的小资产阶级思想，同马克思主义思想和社会主义制度毫无共同之点。”

　　1957年，在中国共产党第八届中央委员会第三次全体会议上，周恩来强调，必须坚决“反对不会按劳付酬原则的平均主义”，坚决反对“不根据按劳付酬的原则，不加区别地对于复杂劳动和简单劳动，实行一样的工资待遇”的做法。周恩来强调，工资福利等应按劳分配，并根据实际情况予以灵活调整。

　　例如，在工人方面，“对于熟练劳动与不熟练劳动、繁重劳动与轻易劳动，在工资制度标准上规定了比较明显的差别，使计件工资标准高于计时工资标准，高温工资标准高于常温工资标准，井下工资标准高于井上工资标准”；在知识分子方面，“应该根据按劳取酬的原则，适当地调整知识分子的工资，使他们所得的工资多少同他们对于国家所作的贡献大小相适应，消除工资制度中的平均主义倾向和其他不合理现象”。

　　为使工资制度更为公平和合理，1956年周恩来领导进行了工资制度改革。通过改革，产业之间、部门之间、地区之间的工资关系得到改善，工人、企业职员和工程技术人员的工资制度得到进一步完善。

　　地区差距大、发展不平衡，是新中国在促进社会公平的过程中需要解决的又一个突出问题。新中国成立后，周恩来十分关心落后地区的发展问题，他满怀深情地指出，“我们不能使落后的地方永远落后下去，如果让落后的地方永远落后下去，这就是不平等，就是错误”。他强调，要制定具体举措，努力缩小地区差距，提高经济落后地区的人民生活水平。

　　其一，缩小城乡差距，提高农村人民生活水平。新中国成立初期，广大农村地区受历史、地理、现实等因素的影响，人民生活水平普遍较为低下。周恩来多次强调农村发展的重要性。他指出，“下了山不应该忘了山，进了城不应该忘了乡。如果忘了，就是忘本”。为此，他多次对各地作出指示，要求各地党委和政府将农村生产的恢复与发展置于重要位置。

　　他提出，“中国革命过去是以农村为根据地的”，恢复和发展生产，坚决不能忘了农村，不能忘了处于农村地区的老根据地。他要求，“每省应该有一个副主席专门负责老根据地的工作”，要将扶植老根据地的经济和文化建设“作为有关省、专署考核中的一项”，各地应根据具体情况，制定切实可行的工作方案并进行必要的经济扶持，“争取在三五年内改变老根据地的经济面貌，在经济发展的基础之上提高老根据地人民的物质生活与文化生活的水平”。

　　在具体建设方法上，周恩来提出，“应该本着解决群众当前生活困难与长期建设相结合的方针，有计划地有重点地逐步恢复与发展农林畜牧与副业生产”，同时要坚持因地制宜，对于不宜耕耘的山岳地带应以林业和畜牧业为主。同时，他强调，要积极恢复与开辟交通，大力组织合作互助，合理发放贷款等，以推动农村经济建设和当地人民生活改善。广大农村地区正是在相关政策扶持下实现了自身发展，农民的生活水平也得到了一定程度的提高。

　　此外，在谈到城乡收入差别问题时，周恩来也明确指出，“今后农村增加快点，城市增加慢点，使城乡收入逐渐接近。低工资逐渐增加，高工资不动”，并提出要“少增加个人工资，多增加集体福利”，以最大程度实现社会公平。

　　其二，大力发展少数民族地区，促进各民族间的公平。我国少数民族数量众多，分布地区广泛，许多少数民族地区受历史、地理等条件的影响，长期处于经济落后的状态。1957年8月，周恩来在全国人民代表大会民族委员会召开的民族工作座谈会上指出，“我们不能设想，只有汉族地区工业高度发展，让西藏长期落后下去，让维吾尔自治区长期落后下去，让内蒙牧区长期落后下去，这样就不是社会主义国家了”。周恩来明确提出：“各民族繁荣是我们社会主义在民族政策上的根本立场。”

　　具体而言，一方面要实现政治层面的公平，以尊重和平等为前提，“对于各民族的宗教信仰和其他群众性的风俗习惯，人民政府和人民解放军坚持不干涉的原则”，并采取民族区域自治的政策，给予各少数民族地区充分的自主发展权利和制度性扶助。

　　另一方面，要实现经济层面的公平，大力帮扶各少数民族地区发展经济，摆脱贫穷落后的状态。周恩来指出：“我们社会主义国家，是要所有的兄弟民族地区、区域自治的地区都现代化。”在这个问题上，周恩来多次以新疆为例，阐明帮扶少数民族地区发展经济的必要性和方法。

　　他指出，新疆拥有石油、有色金属等资源，适宜开垦农田、种植棉花，但其水利和交通困难，若想开矿、垦田需要资金与人力，仅靠新疆当地是远远不够的，必须依靠中央和全国的力量，有计划地使用资金为新疆增加财力，并从内地动员出一批前往新疆的劳动力，进而实现新疆地区的发展。

　　同时，他还强调，汉族与少数民族地区之间并非是单向度的帮扶与接受关系，而应形成双向的良性互动，“各个民族必须互相帮助，互相支持，在共同发展的目标下建设社会主义祖国”。

　　“社会主义经济的唯一目的，就在于满足人民的物质和文化需要。”周恩来在处理新中国建设与发展相关问题时，统筹兼顾人民的物质与文化需要，尤其注重教育、医疗、文化资源分配的公平性，力求实现各领域的社会公平。

　　其一，注重教育资源分配的公平性。教育与个人的发展权利密切相关。坚持教育的公益性和普惠性，把促进公平作为国家基本教育政策，是促进社会公平的重要基础性任务。周恩来十分注重教育资源分配的公平性问题。1950年 6月，他在全国高等教育会议上指出，过去只有封建地主或资产阶级子弟能够接受大学教育的情况，不符合新民主主义教育方针的要求，“我们的高等教育首先就要向工农开门，培养工农出身的新型知识分子”。

　　针对农村文盲率高、教育条件落后等情况，周恩来从不同角度提出一系列解决举措。比如，为适当解决农民子女入学问题，周恩来提出，“应根据需要与自愿的原则，提倡民办小学（包括完全小学），充分发挥群众自己办学的积极性”。

　　1955年，周恩来签署发布《关于加强农民业余文化教育的指示》。《指示》要求，在此后三五年内，争取在全国范围内基本扫除主要乡干部中的文盲，扫除大部分现有合作社社员和积极分子中的青壮年文盲；要将农民的学习组织和生产组织逐步地结合起来，使农民的业余文化教育和农事季节相适应。这些举措保障了广大群众尤其是出身贫苦的工农的基本受教育权利，以教育的普及赋予他们长远的发展能力，进而促进教育领域的公平。

　　其二，注重医疗卫生资源分配的公平性。医疗卫生关乎人民生命健康安全。新中国成立后，党和政府高度重视医疗卫生资源分配的公平性，重视城乡医疗资源的统筹平衡问题。针对当时城乡医疗卫生条件差距较大，农村医疗资源极度匮乏等问题，1950年 8月召开的第一届全国卫生会议确定了“面向工农兵”“预防为主”“团结中西医”的全国卫生工作总方针。周恩来曾发出提问，“如果我们的卫生工作不把重点放到农村，那怎么为劳动人民服务啊？”

　　为促进医疗卫生在农村的普及，他多次在不同场合提出相关要求和解决方法。周恩来要求，“希望在三五年内使每一个县都有医院，每一个区都有卫生所”。他还提出，要把卫生工作支援农业当作长期的任务，“组织大中城市、工矿企业、机关、学校以及军队的医务人员，分期分批组成医疗队，到农村去”，前往农村防治常见病和培养农村不脱产卫生员。

　　在党的领导下，经过不懈努力，我国在较短时间内通过城市支援农村的办法，普遍建立了医院、卫生所等医疗卫生机构和设施，培养了一批具备一定专业知识的卫生人员，逐步建立起农村医疗网，使基础医疗卫生资源在城乡间实现了较为公平的调整与配置。

　　其三，注重文化资源分配的公平性。除了教育、医疗等基本需求外，周恩来还特别关注文化资源的普及情况。比如，1950年 12月，周恩来在主持政务院第六十三次政务会议时谈到，“电影是与群众最容易接近的一个有力的教育工具”，应当首先注意电影的普及，然后再在普及的基础上逐步加以提高。面对农村缺乏文化活动的问题，周恩来明确指出，文化工作的方向必须面向农村，“必须提倡文化下乡，电影上山”，“文化干部下乡应该为农村带去文化生活”。

　　又如，1951年 10月，在中国人民解放军总政治部举办的来京参加国庆节观礼的战斗英雄代表和老根据地代表联欢会上，周恩来讲话指出：“听说在乡下轻易看不到戏和电影。我们也下了命令，先让北京的剧团十一月份到乡下去，为农民群众演出，争取大家都能看一看。”。普及文化活动、平衡文化资源，让广大人民群众平等地享有获取文化产品的权利，有助于人民在新社会中提高自我发展的能力，有助于增进人民群众的获得感和幸福感，有助于强化人民群众对于新政权的了解和认同，这为当时新中国各项建设事业的开展提供了坚实基础和重要动力。

　　社会公平问题，关乎党的性质和宗旨，关乎社会主义本质，关乎全体人民福祉，关乎国家长治久安和长远发展。解决好这个问题，“全体人民推动发展的积极性、主动性、创造性就能充分调动起来，国家发展也才能具有最深厚的伟力”。

　　从新中国成立至第一个五年计划完成，周恩来在探索促进社会公平的过程中，一方面重视生产力的决定作用，坚持以恢复与发展生产为基础，为实现社会公平提供坚实物质基础；另一方面重视生产关系的反作用，坚持调整生产关系，以使生产关系同生产力相适应，为促进和实现社会公平提供政策支撑和体制机制保障。

　　周恩来关于促进社会公平的这些理论和实践探索，不仅在价值理念层面践行着中国共产党对社会公平的追求，更在实践层面有效巩固了党的执政基础，对人民政权的巩固和社会主义制度的建立产生了重要影响。其中所蕴含的思想闪光点和有益历史经验，对于我们今天“着力维护和促进社会公平正义，着力促进全体人民共同富裕”，仍然具有重要的借鉴和启示意义。

　　（作者简介：宋学勤，中国人民大学中共党史党建学院教授；刘羽欣，中国人民大学中共党史党建学院硕士生）

　　来源：《党的文献》2023年第4期