“人民民主是社会主义的生命，是全面建设社会主义现代化国家的应有之义”。国家治理现代化作为我国“四个现代化”之后的“第五个现代化”，是政治体制改革和发展的关键环节，更是我国社会主义现代化的重要组成部分。党的十八届三中全会指出了全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力的现代化”。党的十九届四中全会指出了我国国家制度和国家治理体系的显著优势之一就是“坚持人民当家作主，发展人民民主”。这既是对党的十八大以来我国国家治理实践的深刻总结，也为新时代国家治理现代化的发展指明了正确方向。邓小平在《坚持四项基本原则》中明确提出：“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化”。习近平总书记也认为：“发展社会主义民主政治，是推进国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义”。因此，深刻理解和把握我国国家治理中的人民民主因素，有助于推进国家治理现代化的实践进程，进而为社会主义现代化的最终实现提供重要理论支撑。

　　对于这一问题的研究，目前学术界已经在以下几个方面进行了有益探索。首先，民主政治提供了国家治理现代化的重要基础，两者之间存在“内在契合性”。其次，在价值导向方面，人民民主能够为国家治理提供理论支持、核心政治价值指向。此外，还有学者主张从辩证视角看待人民民主与国家治理现代化间的相互关系。从内容上看，过去关于人民民主和国家治理的研究，分别从政治基础、价值导向和相互关系等方面充分说明了人民民主在推进国家治理现代化中的重要作用。然而，由于新时代我国国家治理所取得的一系列瞩目成就，以及近年来国家治理现代化学术热度不断高涨的客观现实，既有研究在方法论上又存在有明显的“结果导向”和“线性思维”逻辑，即既有研究往往都是以国家治理为“主”、以人民民主为“客”，根据国家治理的成功实践来“反推”其中应然存在的人民民主因素，这在一定程度上会导致人民民主对于国家治理现代化的重要意义未能充分发掘。因此，基于对已有研究的梳理和借鉴，笔者拟从“反客为主”的视角展开对国家治理现代化的研究，即以人民民主来观照国家治理，进而探析其支撑国家治理现代化和到达“善治”的具体维度。

　　“善治”在推进我国国家治理现代化的进程中具有特殊意义，并且与“民主”有着逻辑相关性。“善治是公共利益最大化的治理活动和治理过程，是国家治理现代化的理想状态，民主和法治是实现善治的基本途径”。弗朗西斯·福山在其著作中将“达到丹麦”作为现代民主国家发展的政治目标。然而，“丹麦”自身历史发展的特殊性又决定了其成功具有不可复制性。相较于“达到丹麦”，到达“善治”更符合我国国家治理发展的现实逻辑。而要想真正理解到达“善治”的含义以及在此过程中人民民主的功能定位与作用机制，还需要对“善治”概念的中国语境等作进一步说明。

　　（一）“善治”概念的中国语境

　　中国语境下的“善治”既包含现代治理的基本要素，又有其自身特殊的价值诉求。推进国家治理现代化进程与我国人民民主的实践和发展具有内在一致性。“善治”一词开始流行于上世纪九十年代，是治理理论的“衍生品”，其英文表达为Good Governance（直译为“良好的治理”）。将其译为“善治”，从文学视角来看无疑是“信达雅”的水准。但如果反过来从“善治”出发，恐怕很难在英语中找到完全对应的单词或词组，因此“善治”一词更多的代表了中国境界的国家治理。杨光斌认为：“不同于自然科学，人文社会科学的‘语言’本身就是意义，就是目的……所以，在社会科学研究中，英语是重要的，但充其量是一个工具理性，而不能本末倒置地当作价值理性。”正如“善治”一词是对Good Governance本身的超越一样，我国国家治理本身在一定意义上也是对西方治理理论的超越。所以更应该从我国国家治理自身的实践和价值追求出发，在中国语境下理解“善治”这一概念，进而探索到达“善治”的中国境界。通过对西方有关于Good Governance各种观点的综合，俞可平将“善治”的基本要素界定为6个，后又增加至10个：合法性；法治；透明性；责任性；回应；有效；参与；稳定；廉洁；公正。可见，在我国国家治理中，到达“善治”的前提既包含良好治理所必备的因素，同时也要求充分发挥国家（政府）在保障广大人民利益诉求和权利方面的重要作用，这与我国人民民主在国家治理中的合法性以及治理的效能等方面高度契合。从合法性的视角出发，“善治”的实现往往需要政府满足至少以下五个要求：实行法治、保护人权、实现社会正义、提高政府效率以及社会功能多元化。而且作为合法性的两个重要“支点”，“民主”与“善治”之间存在价值认同和实践结果层面的双重相关性：“民主要求政府应该得到人民的同意，善治要求政府应该有能力履行其职责”。

　　（二）以人民为中心：到达“善治”的价值遵循

　　我国国家治理必须始终贯彻“以人民为中心”的发展理念，这既是新时代我国人民民主实践和发展的内在要求，也是到达“善治”的关键环节。“善治”在我国有着一定的历史传承，清代唐甄就曾言：善治必达情，达情必近人（《潜书·抑尊》），意即善于治理国家的人必定通晓民情，通晓民情的人，必定亲近人民。虽然由于社会性质差异，现代国家治理中的“善治”更多是对过去善治理念的一种“扬弃”，但作为占社会绝大多数的人民在“善治”中始终处于重要地位的“传统”并未改变。新时代，我国国家治理发展的一个重要旨归正是“以人民为中心”。党的二十大报告中明确提出要坚持以人民为中心的发展思想，不断实现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。在党的二十大报告正文中，有170余次提到了“人民”这一关键概念，更是多次强调要做到“以人民为中心”。与此同时，即使是从直观的词意上看，我国人民民主的主体也应该是人民。相比于西方以“个人”为本位的民主理论流派，我国的人民民主是以“人民”为本位，并且逐渐发展形成了包括“人民本位”“人民主权”“人民作主”以及“人民参与”在内的具有一定内在平衡机能的民主形态。因此，在我国人民民主发展的整个历史进程中，虽然不同时期所面临的发展环境与主要任务有所不同，但人民在内容和形式上始终都是“关键词”。新时代，我国人民民主思想的核心要义就是“以人民为中心”。这一政治理念与中国语境下的“善治”是真正契合的，即在我国国家治理中，人民民主各个维度之间并不是相互隔绝的，而是在“以人民为中心”的基础上互相融会贯通，进而共同作用于到达“善治”这一理想目标的最终实现。

　　（三）全过程的民主：到达“善治”的重要机制

　　全过程的民主是新时代有关于我国人民民主发展的新命题，同时也构成了到达“善治”的重要实现机制。作为人类民主政治的新形态，全过程民主是“人类社会治理体系的新创造”，在实践中，由于其自身的广泛性和全过程性，其能够“把民主的要求贯穿于国家治理的不同方面与全部环节”。我国国家治理的人民民主之维，涵盖了从治理的合法性前提到治理实践的全部过程，充分彰显了新时代全过程人民民主的鲜明特性。从新时代我国国家治理和人民民主发展的总体进程来看，“以人民为中心”是两者一以贯之的核心理念和价值遵循，也是全过程民主在意识形态层面的重要体现。因此，我们可以进一步从“全过程”的这一性质和机制出发，来理解我国国家治理的人民民主之维在到达“善治”过程中的重要作用和实现逻辑。

　　具体而言，我国人民民主的实践和发展贯穿于国家治理的各个方面和全部环节，能为到达“善治”提供一整套“全过程”的民主实现机制（见图1）。在第一个（前提）环节中，人民民主专政从根本上确保了国家治理的合法性前提，人民当家作主基础上的“三统一”方略则为国家治理提供了科学有效的制度设计，两者共同为到达“善治”提供了必要的前提保障；在第二个（过程）环节中，人民民主实践的多元化与多样性，有助于充分调动治理主体政治参与的积极性和主动性，在到达“善治”的过程中起到了有效的社会动员作用。在第三个（结果）环节中，民主集中制更是能够有效提高治理效率、降低治理成本，实现高效治理、科学治理，进而确保国家治理的有序开展和顺利推进，在结果层面为到达“善治”提供治理绩效的支撑。

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　　由此可见，国家治理的四重维度，即治理合法性、治理效能、治理方略、治理实践，其中所包含的人民民主因素为国家治理现代化的发展进程提供了重要支撑，在到达“善治”的三个环节（前提、过程、结果）中更是分别扮演着重要角色，并共同作用于这一目标的最终实现。

　　我国民主政治实践和发展过程中的人民民主是人类民主政治发展的新形态，也是马克思主义民主观的集中表现。以人民民主之“矢”来射国家治理之“的”，势必要先对人民民主自身的相关内涵和特征作出说明。根据我国国家治理现代化的历史发展进程以及到达“善治”这一目标实现的内在要求，对我国人民民主的分析可以从人民民主专政、人民当家作主、民主集中制以及民主实践的多样性四个方面展开论述。

　　首先，人民民主专政是我国人民民主的根本政治规定。按照马克思恩格斯在《共产党宣言》中的设想，无产阶级成为统治阶级是在革命中“争得民主”的重要内容。在《哥达纲领批判》中，马克思对此作了进一步说明，认为在过渡时期的国家只能是无产阶级的革命专政。列宁也强调在这一时期国家应当是新型民主和新型专政的国家。以毛泽东为代表的中国共产党人在继承马克思主义民主思想和无产阶级专政理论的基础上，探索出了符合中国国情的政权组织形式，同时也是中国无产阶级专政的具体表现形式——人民民主专政，即“总结我们的经验，集中到一点，就是工人阶级（经过共产党）领导的以工农联盟为基础的人民民主专政”。在新中国成立前夕通过的《共同纲领》序言中，就明确了新中国的国体是人民民主专政。2018年最新修订的《中华人民共和国宪法》第一章第一条明确规定：中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。宪法是国家的根本大法，规定了国家的根本任务和根本制度，在宪法中明确我国的国体是人民民主专政，从根本上为人民民主在我国的发展提供了政治保障。

　　其次，民主集中制是我国人民民主的重要政治原则。“民主集中制”的提出可以追溯至1905年俄国社会民主工党第一次代表会议的决议。以列宁为代表的布尔什维克提出并强调了民主集中制的重要性，认为“关于党的改组的决议规定必须遵守民主集中制原则”，并“确认民主集中制是不容争论的”。随着十月革命的胜利，民主集中制的相关理论不断完善和深化，并且深刻影响到了中国新民主主义革命的历史进程。在1945年发表的《论联合政府》中，毛泽东将民主与集中的关系具体阐述为“在民主基础上的集中，在集中指导下的民主”，并强调新民主主义的政权组织应该采取“民主集中制”。邓小平在1979年发表的《坚持四项基本原则》的讲话中重申了这一政治原则，并强调“民主集中制是社会主义制度的一个不可分的组成部分”。进入新时代，民主集中制在中国特色社会主义的改革和发展中仍然发挥着重要作用，习近平总书记曾在多个场合指出，“民主集中制是我国国家组织形式和活动方式的基本原则，是我国国家制度的突出特点”，“民主集中制……也是中国特色社会主义民主政治的鲜明特点”。可见，“民主集中制”作为马克思主义经典作家的重要思想理论，贯穿中国共产党和新中国发展的全部历史过程，是我国人民民主在发展中要始终坚守的重要政治原则。

　　再次，人民当家作主基础上的“三统一”是我国人民民主的内在政治要求。“人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心”。马克思在《黑格尔法哲学批判》中论及民主问题时，就曾对人民的主权性进行过探讨，认为“在民主制中，国家制度、法律、国家本身，就国家是政治制度来说，都只是人民的自我规定和人民的特定内容”。在马克思看来，人民主权性是国家民主制度的根本特征，应该是“人民决定国家”而不是“国家决定人民”。马克思对于民主的界定，包括“人民群众是历史的创造者”这一唯物史观在内，共同为“人民当家作主”理论和实践的探索提供了方法论指导。新中国的成立以及人民代表大会制度等民主制度的确立和实行，开启了人民当家作主在我国发展的新纪元。改革开放后，国家民主法制的不断进步与完善，为实现人民当家作主提供了更加全面的保障。最终，在党的十六大报告中正式提出和系统论证了包括人民当家作主在内的“三统一”思想：“我们党历来以实现和发展人民民主为己任……发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。”所谓“有机统一”，意味着党的领导、人民当家作主和依法治国是一个统一的整体，在我国社会主义的建设和发展过程中是相互依存、缺一不可的。从社会主义民主发展的历史进程来看，“三统一”既是对马克思主义民主理论的丰富和发展，也对我国人民民主的发展提出了新的、更高的政治要求。

　　最后，民主实践形式的多样性是我国人民民主的政治优势所在。在民主政治的历史发展进程中，包括我国人民民主理论在内的各种民主理论，最终都要通过实践来检验其科学性、可行性以及有效性。在《法兰西内战》中，马克思曾对巴黎公社时期将直接民主和代议制民主相结合的民主实践形式进行过具体说明。列宁则从走向社会主义的具体实践出发，指出由于各个国家（民族）自身的不同特点，民主实践形式应该具有多样性。与此形成鲜明对比的是，近代以来，西方自由主义民主的“排他性”与“狭隘性”倾向愈加明显，认为“民主就是西方式的民主……民主不过是自由主义民主的简写”，甚至将是否实行“竞争性选举”作为衡量民主与否的必要标准。针对西方民主的虚伪性和伪善性，习近平总书记指出，“在总结新中国人民民主实践的基础上，我们明确提出……人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商……是中国社会主义民主的两种重要形式”。作为中国特色社会主义民主制度的两种重要实践形式，协商民主与选举民主虽然分别承担着不同性质、不同方位的政治功能，但两者在我国人民民主的运行过程中又具有同一性：“协商民主是党领导人民有效治理国家、保证人民当家作主的重要制度设计，同选举民主相互补充、相得益彰”。在我国人民民主的实践中，“选举”和“协商”都被作为民主实现的有效手段，这同时也是我国人民民主的政治优势所在。

　　基于前文对我国人民民主的价值导向和实践特征做出的具体分析，以人民民主来观照国家治理或我国人民民主对到达“善治”的支撑，可从以下四个维度展开论述：法理层面—治理合法性；制度层面—治理效能；思想层面—治理方略；实践层面—治理实践的多元化和多样性。

　　（一）人民民主专政：治理合法性的维度

　　合法性是国家政权得以建立和有效运行的重要前提，同时也是国家治理的一个关键维度。我国人民民主专政的国体从根本上确保了我国国家治理的合法性前提。国内学界最早提出“国家治理”概念的学者徐湘林认为：中国在改革开放进程中所面临的是“转型危机”或“治理危机”而非“合法性危机”，“各种经济、社会和政治问题虽然对现有国家治理体系产生了巨大压力和一定的治理困境，但仍然没有理由一定导致一些西方学者所预言的现行体制的‘崩溃’和‘制度瓦解’”，且我国政权的合法性仍然具有很强的韧性，“尽管有些西方学者对中国改革的成果和绩效比较悲观，但中国民众对政治结构和执政党的支持度却‘高得惊人’”。“发展—改革—转型”是大多数国家在现代化实现过程中的必经阶段。党的十八大以来，我国全面深化改革的稳步推进，表明了在国家转型过程中遇到的一系列挑战并不能削弱中国共产党执政以及我国国家治理的合法性基础。而这一合法性存在的根本政治原因应该到我国的国体中去寻找，即人民民主专政的国体从根本上避免了国家治理过程中合法性危机出现的可能，“人民民主视域的政治制度获得的是现代性民族国家的设计,政治统治秩序的正当性通过人民民主专政予以解释和论证”。邓小平曾指出：“运用人民民主专政的力量，巩固人民的政权，是正义的事情，没有什么输理的地方。”从阶级分析的视角来看，人民民主专政本质上就是社会主义国家中广大人民群众对敌对分子的专政，是多数人对少数人专政，是符合绝大多数人利益的政治统治形式。因此，在我国社会主义建设和发展的历史进程中，推进实现国家治理现代化（工具理性）不过是人民民主专政（价值理性）在新时代的一种具体表现形式。在此关系中，人民民主专政从根本上赋予了我国国家治理合法性的政治前提，国家治理现代化的推进还能够不断为人民民主专政注入新的合法性要素，两者之间存在一种“良性互动”关系。

　　（二）民主集中制：治理效能的维度

　　治理效能是国家治理的另一个重要维度，同时也是我国国家治理现代化实现过程中的一个关键变量。党的十九届四中全会明确提出要“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”。民主集中制作为我国人民民主的重要政治原则，是社会主义制度的先进性和优势所在，能够为国家治理效能的有效发挥提供保障。首先，以民主集中制为根本组织原则的党的领导，是确保国家治理效能的关键。习近平总书记在谈论我们党的优势时指出“民主集中制是我们党的根本组织制度和领导制度……是我们党最大的制度优势”，从而为决策的科学性和正确性提供了制度上的保障。与此同时，党的领导在我国国家治理效能的提升中也扮演着不可替代的重要角色，能够将中国特色社会主义的制度优势及时转化为国家治理效能。其次，从比较政治的视角来看，民主集中制有助于发挥社会主义的制度优势。相比于西方一些资本主义国家在“多党竞争”和“分权制衡”的政治运行模式中，其国家政治体制愈发成为一种“否决型”的政体，而在我国国家治理的政治实践过程中，民主集中制则能够发挥社会主义国家集中力量办大事的政治优势，即“民主集中制也是我们的优越性。这种制度更利于团结人民，比西方的民主好得多。我们做某一项决定，可以立即实施”。最后，就民主集中制自身的性质而言，它能够为国家治理效能的发挥提供政治支持。强大的政治能力是我国国家治理取得成功的重要前提，而民主集中制则实现了政治能力的制度化，使得“政治能力就成为了政治体制的能力”。在民主集中制中，民主与集中之间并不是简单的对应（立）和机械的组合，而是辩证统一的关系，这在国家治理中体现为：一方面，“民主”意味着治理基础的广泛性，能够充分调动广大人民群众的积极性和主动性，减少国家治理过程中的行政成本和消极因素；另一方面，“集中”意味着治理的高效性，而良好的治理成果又将有利于巩固国家治理的民主基础。

　　（三）“三统一”：治理方略的维度

　　在推进国家治理现代化的进程中，治理方略是指能够统筹全局的指导性原则和战略性方针政策，体现在人民民主的维度中就是：在国家治理中始终坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者的有机统一。三者之间的相互作用关系为深入理解和分析我国国家治理的方略提供了一个可资借鉴的理论框架。首先，党的领导在国家治理方略中处于核心地位。作为全面深化改革的总目标，完善和发展中国特色社会主义制度与推进国家治理现代化不应被割裂，而应该是“两句话组成的一个整体”，前者“规定了根本方向，我们的方向就是中国特色社会主义道路，而不是其他什么道路”。党的十八大以来，习近平总书记反复强调：中国特色社会主义最本质的特征、中国特色社会主义制度的最大优势都是“中国共产党领导”。因此，党的领导既是人民当家作主和依法治国的根本保证，同时也是国家治理方略的核心，在全面深化改革的进程中始终发挥着把握方向、掌控全局的作用。其次，人民当家作主确保了国家治理的群众基础和人民底色。作为社会主义民主政治的本质特征，人民当家作主在我国政治实践中不仅有着广泛的共识和表现，更有着一整套相对科学完善的制度体系：从人民代表大会制度到民族区域自治制度，再到基层群众自治制度等，形成了一个涵盖社会各个阶层、各个群体的民主政治制度体系。这使得广大人民群众能够直接或间接地参与到国家治理中，并且可以充分享受社会发展进步的有益成果。最后，依法治国同样是国家治理方略中的关键一环，是治理实践得以落实的重要方式。从两者提出的时间先后顺序来看，党的十八届三中全会提出要推进国家治理现代化，紧接着党的十八届四中全会就以“推进依法治国”为主题，提出要在法治的框架内实现国家治理现代化。这充分说明依法治国在国家治理现代化发展中的迫切性、重要性以及党将国家治理纳入到法治轨道的决心。国家治理现代化必须建立在法治之上，只有以法治为基础才能真正落实国家治理实践。质言之，在国家治理的方略中，党的领导是核心、人民当家作主是基础、依法治国是落实方式，三者分别从不同的方位共同构建起国家治理方略的人民民主之维。

　　（四）多元化与多样性：治理实践的维度

　　现代国家治理的本质是民主治理，我国国家治理现代化的实践过程同样也受到了人民民主的深刻影响。民主实践的多样性是我国人民民主的政治优势，这一优势在国家治理实践中的发挥主要体现为治理主体的多元化和治理方式的多样性。因此，我们可以从以下两个方面来理解国家治理实践中的人民民主之维。一方面，国家治理主体的多元化。国家治理一般指包括政府、市场、社会以及公民个人等在内的多元主体协同治理，这与我国人民民主的实践是相契合的。我国人民民主主体的广泛性为国家治理主体的多元化提供了基本前提，“人民”既是一个具有丰富内涵和外延的政治概念，同时也是一个历史概念。中国特色社会主义进入新时代，人民同样也是推进国家治理现代化实践进程的主体。另一方面，国家治理实践方式的多样化。“治理”与“管理”虽然只有一字之差，但在实践方式上却有巨大差异，前者更加符合现代国家政治发展的现实要求。类似于我国人民民主在实践中追求选举民主和协商民主的有机统一，我国国家治理在实践中也呈现出一种传统政治管理（统治）与现代协商治理相结合的发展趋势。无论是自上而下的政策意志执行，还是自下而上的群众利益表达，或是同一层级的“平行治理”，都可以成为有效的治理实践方式。总之，在国家治理的实践中，治理主体的多元化以及治理方式的多样性都能够在我国人民民主的实践中找到对应要素。根据政治学中的系统分析理论，治理实践在整个国家治理运行机制中应该归属于“输出端”，处于整个治理过程的最后完成阶段，对治理的绩效和成败有着直接影响。因此，按照新时代我国人民民主的实践发展逻辑，在国家治理的实践中始终贯彻人民民主的思想理念，是推进国家治理现代化的必要环节。

　　作为实现国家治理现代化的重要支撑，人民民主能够为到达“善治”提供治理合法性、治理效能、治理方略以及治理实践四重维度的支撑。从整体来看，在国家治理的人民民主之维中，能够为到达“善治”提供“四个维度—三个环节—一个目标”的这样一个“4-3-1”的全过程的实现机制，在一定程度上也是我国人民民主自身全过程性质的又一个显著特征。尤其是其中的“三个环节”基本涵盖了到达“善治”的全部过程，并统一于“善治”这一最终目标的实现。需要进一步说明的是，本文图1中的虚线表示在人民民主所提供的四重维度支撑与到达“善治”的三个环节之间，并非完全一一对应和一成不变的，而是存在一定的交叉与互动的。例如治理效能维度中的“民主集中制”对于到达“善治”的前提和过程环节同样也会产生一定程度的影响，而“善治”目标的实现无疑能够进一步强化国家治理的合法性基础。而且，作为新时代中国特色社会主义政治发展的重要组成部分，人民民主自身本来就是一个动态发展的过程，这也要求我们应该始终用发展的眼光来审视我国国家治理现代化的整体进程，进而确保“善治”的有效实现。

　　（作者简介：王珂，中共中央党校（国家行政学院）科学社会主义教研部讲师）

　　网络编辑：同心

　　来源：《社会主义研究》2023年第2期